Ryzyko wzrostu szarej strefy? Korzyści z podwyżki akcyzy byłyby większe [OPINIA]

Opinia prof. Łukasza Goczka z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W 21. edycji Ringu debatujemy o akcyzie na napoje alkoholowe i wyroby tytoniowe w kontekście deficytu w sektorze finansów publicznych oraz wydatków na ochronę zdrowia. Równolegle publikujemy opinię dra Piotra Lewandowskiego oraz dra Macieja Albinowskiego, ekonomistów z Instytutu Badań Strukturalnych, oraz omówienie wyników sondy na temat wysokości akcyzy, w której udział wzięło 49 ekonomistów.

Wyobraźmy sobie politykę publiczną, która potrafi jednocześnie zmniejszyć liczbę rozbitych rodzin, porzuconych dzieci i tragicznych wypadków drogowych, a także ograniczyć przemoc na ulicach, obniżyć ryzyko zapadalności na około 200 chorób, a nawet pośrednio redukować skalę niechcianych ciąż. Brzmi to jak zestaw ambitnych celów, których realizacja wymaga wielu skomplikowanych narzędzi. Tymczasem jedno z najprostszych rozwiązań jest znane od dekad, ale wielu z nas się nie podoba. To wyższe ceny alkoholu.

Właśnie dlatego podwyżki akcyzy należą do najbardziej skutecznych instrumentów oddziaływania na zdrowie publiczne. Jednocześnie nikt nie lubi płacić wyższych podatków. To właśnie na tym tle pojawiają się zawsze nośne politycznie kontrargumenty, odwołujące się do wolności i prawa wyboru. Potem słyszymy o ryzyku rozwoju szarej strefy, a wreszcie tezy, że alkohol to może i problem, ale przecież podwyżka akcyzy nic nie da…

W debacie o akcyzie często pomija się kluczowy element: alkohol generuje koszty, które nie są ponoszone przez osoby pijące. Obejmują one nie tylko bezpośrednie wydatki na leczenie chorób związanych z alkoholem, ale także koszty wypadków drogowych, przemocy czy obciążenia systemu ochrony zdrowia. Od 23 do 28 tys. zgonów rocznie w Polsce jest bezpośrednio związanych z alkoholem. Ale liczba ta nie obejmuje wielu przypadków, do których alkohol przyczynił się pośrednio, np. wypadków drogowych czy utonięć - rzeczywista skala jest więc wyższa.

Alkohol przyczynia się do rozwoju nawet 200 różnych chorób, za leczenie których płacimy wszyscy w składce zdrowotnej. Polska wypada przy tym gorzej niż średnia europejska - śmiertelność związana z alkoholem jest wyraźnie wyższa niż w wielu krajach UE. Także znaczna część przemocy, zarówno w sferze publicznej, jak i domowej powiązana jest z alkoholem, co potwierdzi chyba każdy, kto mieszkał obok całodobowego sklepu monopolowego w centrum miasta. W praktyce oznacza to, że część rachunku za spożycie alkoholu jest ponoszona przez całe społeczeństwo – rachunku, który PARPA sumuje na 93 miliardów złotych rocznie.

Nie proponuję prohibicji i nie chodzi mi o moralizowanie. Problemem nie jest samo picie, lecz jego nadmiar i konsekwencje, które ponosi całe społeczeństwo. To prozaiczny acz nielubiany naukowy fakt, że alkohol pozostaje jednym z najbardziej destrukcyjnych "legalnych narkotyków", który skrajnie uzależnia. Nawet jeśli czytający ten tekst pije odpowiedzialnie, nie oznacza to przecież, że tak robią wszyscy.

Według raportu Akademii Polonijnej liczba uzależnionych od alkoholu i nadmiernie pijących sięga nad Wisłą od 4 do 5 milionów osób, co oznacza, że osób dotkniętych negatywnymi skutkami alkoholizmu poprzez relacje rodzinne jest około 12 mln. Bo w tych 4-5 milionach są przecież konkretni ludzie: ojcowie, matki, wujkowie, ciotki, babcie, dziadkowie, synowie lub córki.

W praktyce alkohol uzależnia bardziej niż wiele innych nadużywanych w społeczeństwie substancji psychoaktywnych, które powodują nasz lęk o najbliższych i powszechne oburzenie. A jednak, gdy tylko pojawia się propozycja ograniczenia jego spożycia poprzez wyższe podatki, natychmiast wracają te same kontrargumenty, stale podawane do publicznej wiadomości przez stowarzyszenia branży alkoholowej. Po pierwsze, to nic nie da. Po drugie, wzrośnie szara strefa.

Wyższa akcyza ma rzekomo wypchnąć konsumentów z legalnego rynku do nielegalnego obrotu i tym samym podważyć sens całej polityki. To intuicyjna myśl, ale czy prawdziwa?

W literaturze dotyczącej zdrowia publicznego i ekonomii podatków istnieje silny konsensus: wyższe ceny alkoholu prowadzą do spadku jego konsumpcji, zwłaszcza tej najbardziej szkodliwej. Przeglądy systematyczne obejmujące dziesiątki badań - m.in. zespołów Community Preventive Services Task Force, Franka Wagenaara czy Roberta Eldera - pokazują jednoznaczny związek: im droższy alkohol, tym mniej problematycznego picia i mniej szkód zdrowotnych.

Światowa Organizacja Zdrowia klasyfikuje politykę podatkową wobec alkoholu jako jeden z tzw. "best buys" - najefektywniejszych kosztowo interwencji z zakresu polityki zdrowotnej. Mechanizm jest prosty: kiedy podatki idą w górę, ludzie piją mniej, spada liczba chorób wątroby, maleje skala przemocy, wypadków i wielu innych negatywnych zjawisk społecznych. Konsumenci reagują także zmianą struktury zakupów - przechodzą na tańsze marki lub inne kategorie alkoholu, ale ogólne spożycie spada.

Co istotne, podwyżki akcyzy na alkohol dotykają najmocniej dokładnie tych, których picie chcemy najbardziej ograniczać. Na wysokie ceny alkoholu silniej reagują ludzie młodzi oraz osoby spożywające go w nadmiernej ilości, zwłaszcza te, które piją mocny alkohol. Badania empiryczne, prowadzone m.in. w miastach amerykańskich, potwierdzają, że to właśnie wymienione grupy konsumentów najbardziej reagują na podwyżki akcyzy - obniżeniem ryzykownego picia.

Najczęściej podnoszony argument przeciwko akcyzie dotyczy jednak nie konsumpcji, lecz rynku nielegalnego. Wyższe ceny mają rzekomo prowadzić do wzrostu obrotu tzw. alkoholem nierejestrowanym - z produkcji domowej czy z przemytu.

W tym kontekście warto postawić sobie pytanie czy ryzyko rozwoju szarej strefy rzeczywiście jest głównym problemem polityki alkoholowej? Badania nie potwierdzają istnienia prostego i trwałego związku między podwyżkami podatków a rozrostem szarej strefy.

Najbardziej aktualny przegląd literatury, autorstwa Jürgena Rehma i współautorów, prowadzi do niejednoznacznych wniosków: w niektórych przypadkach, zwłaszcza w państwach o bardzo niskiej jakości instytucji publicznych i powszechnej korupcji, takich jak Rosja, konsumpcja nierejestrowana alkoholu rosła wraz z podwyżkami akcyzy, ale w innych krajach spadała albo się nie zmieniała.

Co więcej, Światowa Organizacja Zdrowia w analizach dla Europy nie znajduje dowodów na systematyczny wzrost szarej strefy w reakcji na wyższe podatki. Przemyt? Alkohol, w przeciwieństwie do narkotyków czy papierosów, charakteryzuje bardzo niekorzystny stosunek wagi do zysku. Żeby zarobić na przemycie, trzeba na czarno przehandlowywać całe ciężarówki alkoholu.

W tym miejscu warto zestawić skalę zagrożeń. Z jednej strony mamy dobrze udokumentowane skutki nadmiernego picia: zgony, choroby, przemoc, ogromne koszty społeczne i ekonomiczne. Z drugiej strony mamy potencjalny wzrost szarej strefy, który pojawia się tylko w określonych warunkach i zwykle w ograniczonej skali.

Tego boją się właśnie organizacje branżowe suflujące tezy o "szarej strefie", które mają już długą historię wpływania na debatę publiczną. Jeszcze w 1994 r. przed amerykańskim Kongresem siedmiu prezesów firm tytoniowych przysięgało, że nikotyna w papierosach nie uzależnia. Organizacje branżowe wspierały tę narrację, mimo wewnętrznych dokumentów obnażających faktyczny stan rzeczy. Dziś patrzymy na to z politowaniem.

Nie jest przypadkiem, że narracja o szarej strefie często pojawia się w publikacjach powiązanych z przemysłem alkoholowym. Nie oznacza to automatycznie, że jest fałszywa, ale sugeruje selektywność w doborze dowodów i ich interpretacji. W praktyce prowadzi to do przesunięcia uwagi z głównego problemu, tzn. nadmiernej konsumpcji napojów alkoholowych, na efekt uboczny w postaci wzrostu szarej strefy, który jest niepewny, mały, warunkowy i możliwy do kontrolowania.

Szczególnie istotne są badania z regionu Europy Środkowo-Wschodniej, obejmujące m.in. Polskę, Litwę, Łotwę i Estonię. Pokazują one, że podwyżki akcyzy skutecznie ograniczały sprzedaż alkoholu i przyczyniały się do spadku śmiertelności, bez jednoczesnego wzrostu konsumpcji nierejestrowanej.

Również analizy wpływu podwyżek akcyzy na wpływy do budżetu nie potwierdzają obaw o ich spadek. W wielu przypadkach wpływy rosły, a przestrzeń do dalszych podwyżek podatku akcyzowego pozostawała.

W polskiej debacie często przywołuje się przykład początku bieżącego stulecia, gdy obniżka akcyzy miała ograniczyć szarą strefę. Faktycznie, jej udział w latach 90. XX w. był bardzo wysoki. Jednak warunki tamtego okresu - słaba egzekucja prawa, nieszczelne granice, transformacja gospodarcza - były wyjątkowe.

Dzisiejsza Polska funkcjonuje w zupełnie innym otoczeniu instytucjonalnym. Co więcej, zależność między podatkami a szarą strefą nie jest symetryczna. Odbudowanie nielegalnego rynku alkoholu w dzisiejszych warunkach byłoby trudniejsze niż jego ograniczenie.

Zestawienie przedstawionych tu dowodów prowadzi do klarownego wniosku. Podwyższanie akcyzy na alkohol jest jedną z najskuteczniejszych interwencji z zakresu zdrowia publicznego. Ogranicza konsumpcję i zmniejsza skalę szkód społecznych powodowanych przez alkohol, zwykle nie szkodząc budżetowi.

Autorem opinii jest prof. Łukasz Goczek z Katedry Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW. Tytuł, lead i śródtytuły pochodzą od redakcji.