Polityka akcyzowa wymaga poprawy. Dostępność używek jest za duża [OPINIA]

Opinia dra Piotra Lewandowskiego oraz dra Macieja Albinowskiego, ekonomistów z Instytutu Badań Strukturalnych, powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W 21. edycji Ringu debatujemy o akcyzie na napoje alkoholowe i wyroby tytoniowe w kontekście deficytu w sektorze finansów publicznych oraz wydatków na ochronę zdrowia. Równolegle publikujemy opinię prof. Łukasza Goczka z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego oraz omówienie wyników sondy na temat wysokości akcyzy, w której udział wzięło 49 ekonomistów.

Konsumpcja produktów nikotynowych oraz nadmierne spożycie alkoholu należą do kluczowych czynników ryzyka utraty dobrego stanu zdrowia. Wraz ze starzeniem się ludności, coraz większe znaczenie dla zdrowia publicznego oraz systemu ochrony zdrowia będzie miało ograniczenie występowania chorób, do których przyczyniają się czynniki związane ze stylem życia, w szczególności wynikające ze spożycia wyrobów nikotynowych i alkoholu.

W odróżnieniu od innych czynników ryzyka, np. złej diety czy braku aktywności fizycznej, państwo może skutecznie ograniczać konsumpcję używek dzięki podatkowi akcyzowemu. Wprowadzone w latach 2024-2025 podwyżki akcyzy na wyroby nikotynowe, jak również uchwalone przez parlament ale zawetowane przez prezydenta Nawrockiego podwyżki akcyzy na alkohol były ważnym krokiem w tę stronę.

Niestety, w poprzednich latach polityka akcyzowa nie sprzyjała zdrowiu publicznemu. Akcyza nie nadążała za wzrostem dochodów ludności i inflacją, w efekcie czego ekonomiczna dostępność alkoholu i papierosów rosła.

W przypadku alkoholu, rząd Leszka Millera obniżył w 2002 r. akcyzę aż o 30 proc. Ekonomiczna dostępność alkoholu wzrosła, a spożycie czystego alkoholu na osobę zwiększyło się o litr w ciągu roku i o dwa litry po trzech latach – to równowartość 80 piw albo 10 półlitrówek wódki. Skutki zdrowotne pojawiły się natychmiast. Liczba zgonów z powodu alkoholowej marskości wątroby podwoiła się w trzy lata, a do 2023 r. wzrosła niemal sześciokrotnie. W 2023 r. liczba zaświadczeń lekarskich z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej nadużyciem alkoholu była ponad 3,5-krotnie większa niż w 2006 r. (nie mamy starszych danych).

Wg Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), wskaźnik wszystkich zgonów związanych z alkoholem w Polsce wynosi 46 na 100 tys. mieszkańców. W UE na tym poziomie są tylko Rumunia i kraje bałtyckie, a w Niemczech czy Austrii wskaźnik tych zgonów jest o połowę niższy.

Od 2021 r. konsumpcja alkoholu w Polsce maleje, głównie dzięki spadkowi spożycia piwa. Jednak spożycie mocnych alkoholi pozostaje stabilne a łączna konsumpcja czystego alkoholu przewyższa poziom z początku stulecia. Nawet jeśli czynniki kulturowe ograniczą spożycie alkoholu w młodszej części populacji, to nadal wysoka dostępność ekonomiczna alkoholu będzie sprzyjała piciu w pokoleniach, które do taniego alkoholu przywykły. Podwyżka akcyzy na alkohol jest konieczna dla odwrócenia tych trendów.

Polityka akcyzowa względem wyrobów nikotynowych wygląda lepiej. Choć między 2015 a 2024 r. akcyza nie nadążała za dochodami i dostępność ekonomiczna papierosów rosła, w 2024 r. uchwalono znaczące podwyżki tego podatku, rozłożone w czasie do 2027 r. Jak pokazuje nasze badanie opublikowane w czasopiśmie "Tobacco Control", zmiany akcyzy silnie wpływają na palenie papierosów przez osoby bez wyższego wykształcenia, wśród których ryzykowne zachowania zdrowotne są częste. Natomiast w populacji z wyższym wykształceniem widoczny jest trend ograniczania palenia niezależny od dostępności cenowej papierosów.

W 2025 r. wykonano kolejny dobry krok, praktycznie eliminując z rynku jednorazowe e-papierosy dzięki wysokiej akcyzie. Spodziewamy się pozytywnego wpływu tej interwencji na ograniczenie narastającej epidemii nikotynowej wśród młodzieży. Zgodnie z danymi WHO już w 2022 r. 22 proc. nastolatków w wieku 13-15 lat regularnie paliło e-papierosy, a dane sprzedażowe wskazują silny trend rosnący od tamtego czasu.

W obszarze akcyzy od wyrobów nikotynowych pozostaje jednak wiele do zrobienia. Choć akcyza na alternatywne produkty nikotynowe została po 2024 r. znacząco podniesiona, to wciąż płyny do e-papierosów oraz wkłady do podgrzewaczy tytoniu są dużo niżej opodatkowane niż tradycyjne papierosy. Takie podejście jest sprzeczne z rekomendacjami WHO, która wskazuje na brak wystarczających dowodów na to, że alternatywne produkty nikotynowe wiążą się z istotnie niższymi ryzykami zdrowotnymi niż tradycyjne papierosy. Ponadto, wbrew narracji przemysłu tytoniowego, nowe produkty nikotynowe nie służą ograniczeniu szkód zdrowotnych w populacji. Alternatywne produkty są bardziej atrakcyjne dla młodych osób niż tradycyjne papierosy ze względu na brak dymu oraz wersje smakowe, co przyciąga nowych konsumentów, którzy nie zdecydowaliby się palić tradycyjnych papierosów.

W 2027 roku kończy się zaplanowana w ustawie tzw. mapa drogowa podwyżek akcyzy na produkty nikotynowe i napoje alkoholowe. Nowa mapa drogowa powinna znacząco ograniczyć dostępność cenową alkoholu jak również kontynuować ograniczenie dostępności wyrobów nikotynowych. W obecnej sytuacji można oczekiwać, że przyspieszenie wzrostu akcyzy przyniesie także wzrost dochodów budżetowych.

Potencjalnym ryzykiem dla dochodów budżetowych mógłby być wzrost szarej strefy oraz legalne zakupy transgraniczne w krajach o niższej akcyzie. Oba te zagrożenia w większym stopniu dotyczą produktów nikotynowych niż napojów alkoholowych. Jak pokazują przykłady różnych krajów, na rozmiar szarej strefy w większym stopniu ma wpływ efektywność służb i procedur nadzoru nad rynkiem niż wysokość akcyzy.

Obecnie szara strefa w Polsce jest niewielka i odpowiada za ok. 5 proc. konsumpcji papierosów. Jednak jest to temat, który powinien być aktywnie monitorowany przez państwo. Regularne szacunki dotyczące szarej strefy w obrocie papierosami są finansowane przez przemysł tytoniowy, co może ograniczać ich wiarygodność. Takie badania, bazujące np. na analizie wyrzuconych opakowań po papierosach, powinny być regularnie zlecane przez państwo a nie finansowane wyłącznie przez branżę tytoniową.

Podnoszenie akcyzy na produkty nikotynowe i napoje alkoholowe przyniosłoby zarówno korzyści fiskalne, jak i zdrowotne. Owszem, wyższa akcyza uderza w producentów tych wyrobów, ale polska gospodarka ma dobrze zdywersyfikowany przemysł i świetnie poradzi sobie ze zmniejszeniem udziału produkcji wyrobów tytoniowych i alkoholowych. Zresztą już teraz te działy gospodarki odpowiadają bezpośrednio za mniej niż 1 proc. łącznego zatrudnienia w przemyśle. Z kolei gospodarstwa domowe dotknięte podwyżką akcyzy mają proste narzędzie zapobiegania negatywnym skutkom dla budżetu domowego – ograniczenie konsumpcji szkodliwych produktów.

Autorami opinii są dr Piotr Lewandowski, prezes Instytutu Badań Strukturalnych oraz dr Maciej Albinowski, ekonomista z tego think-tanku. Tytuł, lead i śródtytułu pochodzą od redakcji.