Ten podatek nie budzi większych kontrowersji. Trzeba przyspieszyć podwyżki [ANALIZA]

Analiza jest wprowadzeniem do 21. edycji projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. Tym razem debatujemy o akcyzie od napojów alkoholowych i wyrobów tytoniowych w kontekście deficytu w sektorze finansów publicznych oraz rosnących wydatków na ochronę zdrowia. Równolegle publikujemy opinie na ten temat Piotra Lewandowskiego i Macieja Albinowskiego, ekonomistów z Instytutu Badań Strukturalnych, oraz prof. Łukasza Goczka z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Ministerstwo Finansów proponowało w ubiegłym roku, aby z początkiem 2026 r. akcyza na napoje alkoholowe wzrosła o 15 proc., a w 2027 r. o 10 proc. Byłoby to odejście od tzw. akcyzowej mapy drogowej, którą wyznaczył poprzedni rząd. Zakładała ona podwyżki tego podatku w latach 2023-2027 o 5 proc. rocznie. I ostatecznie, po grudniowym wecie prezydenta Karola Nawrockiego wobec propozycji MF, taka podwyżka została w tym roku zrealizowana.

Rząd prawdopodobnie nie złoży jednak w tej sprawie broni. W październiku 2024 r. udało mu się zmienić akcyzową mapę drogową w odniesieniu do wyrobów tytoniowych. Do propozycji przyspieszenia podwyżek akcyzy na alkohol również zapewne wróci. Wskazuje na to choćby fakt, że w projekcie ustawy Polski 2050, która ma podwyższyć próg podatkowy ze 120 do 140 tys. zł, jako jedno ze źródeł finansowania tej zmiany wskazana jest podwyżka akcyzy na napoje alkoholowe.

Na pierwszy rzut oka, nie jest to dla ministra finansów szczególnie atrakcyjny podatek. Ogólnie wpływy z akcyzy odpowiadają za niespełna 6 proc. całkowitych dochodów sektora finansów publicznych. Najważniejsza jest przy tym akcyza od paliw silnikowych, która odpowiada za około 41 proc. wpływów z tej grupy podatków. Na drugim miejscu jest akcyza od wyrobów tytoniowych (około 33 proc.), a dopiero na trzecim akcyza od alkoholu (16 proc.). Proponując większą niż wcześniej planowaną podwyżkę tego ostatniego podatku w 2026 r., MF szacowało, że zwiększyłoby to wpływy do budżetu o zaledwie 1,8 mld zł i to łącznie z nowym podatkiem od wygranych.

Zwiększanie opodatkowania używek ma też jednak inną, ważniejszą zaletę. W tej mierze, w jakiej ogranicza ich spożycie, przyczynia się do poprawy stanu zdrowia ludności i hamuje wzrost wydatków na ochronę zdrowia. Ostatecznie więc taka polityka może mieć pozytywny wpływ na stan finansów publicznych, nawet gdyby, w skrajnym przypadku, zmniejszyła wpływy do budżetu. Tak tłumaczyć można wyniki sondy money.pl wśród szerokiego grona ekonomistów, które sugerują, że podwyżki akcyzy od używek to wyjątkowo niekontrowersyjny sposób na ograniczenie deficytu sektora finansów publicznych.

Spośród 49 ekonomistów, którzy wzięli udział w sondzie wprowadzającej do 21. edycji "Ringu ekonomicznego money.pl", 38 (czyli 77,6 proc.) zgodziło się z tym, że uwzględniając zarówno aspekty fiskalne, jak i zdrowotne, podwyżki akcyzy na alkohol powinny być szybsze niż obecnie planowane. Z podobną akceptacją spotkała się teza, że przyspieszyć należy podwyżki akcyzy na wyroby tytoniowe, mimo że te już w ostatnich latach były spore.

- Zostawiając na boku aspekty zdrowotne podwyżek akcyzy, konsekwencje fiskalne byłyby oczywiście korzystne. Nie tylko ze względu na wyższe dochody budżetu, lecz także na długoterminowe zmniejszenie obciążeń dla systemu ochrony zdrowia. Aktualna sytuacja finansów publicznych również wymaga tego rodzaju działań, które - ze względu na niski koszt polityczny - mogą zostać wprowadzone w okresie przedwyborczym – tłumaczy money.pl dr Mateusz Dadej, ekonomista z firmy Coface.

Głównym argumentem zwolenników zaostrzenia polityki akcyzowej jest to, że w dłuższej perspektywie – a szczególnie w ostatnich latach, gdy przyspieszyła inflacja – ceny używek nie dotrzymywały kroku wzrostowi płac, a także cenom wielu podstawowych produktów żywnościowych. To oznacza, że używki te, w szczególności zaś alkohol, stawały się relatywnie tańsze.

- Wzrost wynagrodzeń jest znacznie szybszy niż wzrost cen alkoholu, co skutkuje tym, że zwiększa się ekonomiczna dostępność alkoholu. Istnienia w Polsce problemu nadmiernego spożycia alkoholu nie da się zaś ukryć. Wystarczy spojrzeć na problem pijanych kierowców. Alkohol musi być mniej dostępny, zwłaszcza dla ludzi młodych, gdyż wtedy najłatwiej się uzależnić – tłumaczy dr Radosław Piwowarski, ekonomista z Uniwersytetu Łódzkiego. - Ekonomiczna dostępność wyrobów tytoniowych również wzrastała w czasie. W Polsce cena paczki papierosów jest jedną z najniższych w UE – dodaje.

Przyjmując za punkt wyjścia początek 2010 r., przeciętne wynagrodzenie w Polsce zwiększyło się niemal trzykrotnie, a płaca minimalna jeszcze bardziej, ponad trzyipółkrotnie. W tym czasie poziom cen towarów i usług konsumpcyjnych wzrósł o 75 proc., przy czym żywność i napoje bezalkoholowe podrożały o 98 proc. Tymczasem ceny napojów alkoholowych (to średnia ważona strukturą ich spożycia) wzrosły o zaledwie 51 proc. Wyroby tytoniowe podrożały mocniej, o 165 proc., ale i tak są bardziej dostępne dla przeciętnego Polaka niż w przeszłości.

W 2025 r. za płacę minimalną w Polsce można było kupić 225 paczek papierosów, w porównaniu do 162 paczek średnio w poprzednich dwóch dekadach. W tamtym okresie zdarzały się lata, gdy ten wskaźnik dostępności tytoniu wynosił zaledwie 133.

Nieliczni ekonomiści, którzy w ankiecie money.pl sprzeciwili się tezie, że politykę akcyzową należy zaostrzyć, wskazują m.in. na to, że byłaby to zmiana reguł w trakcie gry. - Jesteśmy umówieni na pewną ścieżkę zmian. A umów należy dotrzymywać – podkreśla Piotr Soroczyński, główny ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej. Według niego alkohol i tytoń są w Polsce zbyt tanie, ale lepszym instrumentem przeciwdziałania temu zjawisku byłoby wprowadzenie cen minimalnych.

Drugim argumentem przeciwników szybszych podwyżek akcyzy jest ryzyko, że zwiększyłoby to zakres szarej strefy. – Nie ma moim zdaniem takiej wysokości stawek, przy których koszty zdrowotne byłyby pokryte wpływami z akcyzy. Ludzie mają skłonność do zachowań ryzykownych i odebranie osobom psychicznie uzależnionym od bodźców jednej możliwości tworzy ryzyko znalezienia innych wentyli dla ich potrzeb – przekonuje Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP. Według niego konsumenci, którzy wskutek podwyżek akcyzy przestaliby kupować alkohol i wyroby tytoniowe z legalnych źródeł, w dużej części przestawiliby się na używki spoza oficjalnego obiegu, często bardziej szkodliwe.

Z tym stanowiskiem polemizuje prof. Łukasz Goczek, autor jednej z opinii, które publikujemy w ramach tej edycji "Ringu ekonomicznego". – W debacie publicznej argument o nielegalnym handlu jest często silnie eksponowany, choć dotyczy zjawiska relatywnie wąskiego i zależnego od wielu czynników instytucjonalnych (jakości służb, rozpowszechnienia korupcji itp. – red.). Tymczasem szkody zdrowotne i społeczne wynikające z nadmiernego picia są masowe, trwałe i dobrze zmierzone. Wpływ wyższej akcyzy na rzecz zmniejszania takiego picia też jest udokumentowany – tłumaczy, odwołując się do podatku akcyzowego od alkoholu.

W drugiej opinii Piotr Lewandowski i Maciej Albinowski, ekonomiści z Instytutu Badań Strukturalnych, podkreślają, że także w przypadku wyrobów tytoniowych rozmiar szarej strefy zależy w większym stopniu od efektywności służb i procedur nadzoru nad rynkiem niż od wysokości akcyzy. - Obecnie szara strefa w Polsce jest niewielka i odpowiada za ok. 5 proc. konsumpcji papierosów. Jednak jest to temat, który powinien być aktywnie monitorowany przez państwo – piszą.

Argument dotyczący ewentualnego rozwoju nielegalnego obiegu wyrobów tytoniowych oraz alkoholu osłabia również wspomniany wcześniej wzrost ekonomicznej dostępności tych używek. Skoro dziś dla przeciętnego konsumenta są one wciąż wyraźnie tańsze niż w przeszłości, przywrócenie dawnej relacji ich cen do płac nie powinno skutkować istotną ekspansją szarej strefy.

- Sprzeciw wobec podwyżek akcyzy można obecnie opierać jedynie na fundamentalnych i subiektywnych wartościach, takich jak wolność wyboru – zauważa w tym kontekście Mateusz Dadej.

W praktyce jednak nawet ci ekonomiści, którzy popierają zaostrzenie polityki akcyzowej ze względu na troskę o zdrowie publiczne, mają pewne wątpliwości co do funkcji fiskalnej tego podatku.

- Efekty zdrowotne są i powinny być podstawowym celem polityki podwyższania akcyzy. Te efekty są korzystne. Natomiast efekty fiskalne nie powinny być tu brane pod uwagę ze względu na niezwykle wysoką regresywność akcyzy – tłumaczy dr Michał Możdżeń z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, odnosząc się do tego, że zarówno napoje alkoholowe, jak i wyroby tytoniowe mają większy udział w wydatkach osób o relatywnie niskich dochodach.

- Akcyza od alkoholu i papierosów jest podatkiem regresywnym, a ostatecznie uważam, że wzrost wydatków na zbrojenia czy zdrowie nie może być sfinansowany głównie z kieszeni biedniejszej części społeczeństwa – wtóruje mu dr Michał Zator, wykładowca z Uniwersytetu Notre Dame.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl