W regulacji cen paliw więcej jest polityki niż ekonomii [OPINIA]

Opinia dra Radosława Piwowarskiego, ekonomisty z Uniwersytetu Łódzkiego, powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. 20. edycję Ringu poświęciliśmy ocenie rządowego pakietu "CPN" ("Cena Paliw Niżej"). Równolegle publikujemy opinię Michała Hetmańskiego, prezesa fundacji Instrat, oraz omówienie wyników sondy na temat reakcji rządu na kryzys paliwowy, w której udział wzięło 46 ekonomistów.

Rząd podjął interwencję na ryku paliw ciekłych w postaci pakietu "Ceny Paliw Niżej" (CPN). Niższe ceny paliw ucieszą społeczeństwo, bo kto nie lubi kupować taniej? Piszący ten tekst nie jest tu wyjątkiem. Jako ekonomista czuję się jednak zobligowany do zadania kilku istotnych pytań. Czy czas na interwencję jest właściwy? Czy zastosowane narzędzia są właściwe? Czy będą skuteczne? Kto na tym zyskuje, a kto traci? I ostatnie, ale nie mniej ważne: czy stać nas na to?

Od wybuchu konfliktu USA i Izraela z Iranem ceny ropy wzrosły do poziomów niewidzianych od pierwszych miesięcy wojny w Ukrainie. Według prognoz zebranych przez forex.com w scenariuszu eskalacji napięć widełki cenowe sięgają od 120 do 150 dol. za baryłkę. W scenariuszu zamrożenia konfliktu ceny wahają się w okolicach obecnych poziomów.

Wobec tego, że nikt nie potrafi przewidzieć, jak długo potrwa ten konflikt, wiele rządów – także w Europie – już podejmuje interwencje na rynku paliw. Przed wprowadzeniem "CPN" ceny paliw w Polsce kształtowały się na średnich lub niskich poziomach na tle UE. Były też niższe niż w 2022 r. w relacji do wynagrodzeń.

Według e-petrol.pl 25 marca 2026 r. w Polsce odnotowano nowy rekord średniej ceny diesla na poziomie 8,69 zł za litr. Poprzedni wynosił 8,08 zł i został zarejestrowany 19 października 2022 r. Te wielkości warto jednak zestawić z płacą minimalną, średnim wynagrodzeniem oraz medianą wynagrodzeń. Otrzymamy wtedy realne płace wyrażone w litrach ON, co pokazałem w poniższej tabeli.

Jak widać, realne wynagrodzenia, nawet przyjmując nowy rekord średnich cen ON w 2026 r., przed wprowadzeniem "CPN" były wyższe w porównaniu do rekordu cenowego z 2022 r. W przypadku wynagrodzenia minimalnego wzrost sięgał prawie 49 proc. Oznacza to, że ekonomiczna dostępność diesla przed interwencją była wyższa niż w 2022 r., choć trzeba pamiętać o tym, że wówczas obowiązywała już obniżona stawka VAT na paliwa z 23 do 8 proc.

Pakiet "CPN" zawiera wiele elementów stosowanych już wcześniej: obniżkę VAT, akcyzy, ramy czasowe etc. Nowością są ceny maksymalne. Student po pierwszym roku ekonomii wie, że wprowadzenie wiążącej ceny maksymalnej jakiegoś dobra powoduje jego niedobory. Niewtajemniczeni mogą sobie przypomnieć masową awarię dystrybutorów na Orlenie, kiedy to postanowiono przytrzymać niskie ceny przed wyborami parlamentarnymi w 2023 r.

Nie rozpisując się na temat mechanizmu tamtego niedoboru, warto zauważyć, że w 2026 r. nic strukturalnie się nie zmieniło. Produkcja krajowa benzyny i oleju napędowego nie zaspokaja całego popytu krajowego, przez co trzeba te paliwa importować. Dotyczy to zwłaszcza diesla. Jeśli ceny regulowane będą zbyt niskie w stosunku do rynkowych, importerzy, zamiast sprzedawać paliwa w kraju, postawią na ich reeksport.

Intrygującym rozwiązaniem jest powiązanie cen maksymalnych ze średnimi cenami hurtowymi netto, co wprowadza elastyczność do mechanizmu regulacyjnego. Choć wygląda to, jak relikt gospodarki centralnie planowanej, budzi ciekawość, jak zadziała w rzeczywistości.

Interwencjonizm budzi naturalne opory wielu ekonomistów, jednak z drugiej strony akceptujemy zwykle to, że monopol naturalny powinien podlegać regulacji. Reguluje się na przykład ceny energii elektrycznej czy gazu. Kluczowym aspektem regulacji monopolu naturalnego jest zapewnienie mu możliwości pokrycia kosztów operacyjnych i podtrzymania inwestycji. Przy czasowych regulacjach ten drugi wymóg można pominąć. Na razie zaś nie słychać głosów z branży, że 30 groszy marży to za mało, żeby pokryć koszty operacyjne. Aktualne notowania akcji Orlenu na GPW również nie wskazują na to, aby inwestorzy bali się niższych zysków firmy w wyniku wprowadzonej regulacji.

Charakterystyczne dla tego rynku asymetryczne dostosowania cenowe – szybkie wzrosty cen i powolne spadki – pokazują siłę oddziaływania firm branży paliwowej. Z takiej charakterystyki rynku wynika również możliwość przerzucania na klientów wszelkich dodatkowych kosztów, w tym podatków. Niestabilność rynku może być zatem zachętą do osiągania nadzwyczajnych zysków. Dlatego, niestety, jeśli rząd chce realnie oddziaływać na ten rynek, musi go regulować.

Zapowiadane przez rząd obniżki cen wskutek "CPN" pojawiły się, co może świadczyć o skuteczności regulacji. Znacznym zagrożeniem pozostaje turystyka paliwowa, ale podobno rząd ma na to jakieś rozwiązanie. Aktualne jest za to pytanie, czy nie można stosować bardziej selektywnego narzędzia, np. refundować wyższe koszy paliw rolnikom? W tym kontekście warto przypomnieć, że w 2025 r. budżet na dopłaty do akcyzy do paliwa rolniczego wyniósł przeszło 2 mld zł. Rolnicy już mają dopłaty, a znając realia polityczne, mogą uzyskać jeszcze więcej.

Obniżka VAT i akcyzy w pakiecie "CPN" to z perspektywy budżetu nic innego niż tzw. wydatek podatkowy (ang. tax expenditure). Zamiast tworzyć jakiś wydatek, tworzy się preferencję podatkową w stosunku do danej grupy podatników. W tym przypadku zyskują przede wszystkim kierowcy, a koszty ponoszą wszyscy podatnicy. Następuje po prostu redystrybucja, bo z czegoś trzeba pokryć ubytek w dochodach. Charakterystykę podatników-kierowców – tzn. to, czy są to osoby biedne, zamożne czy średniozamożne – pozostawiam do indywidualnej oceny. Z pewnością jest to istotna grupa wyborców.

Mamy więc polityczne uzasadnienie regulacji. Uzasadnieniem ekonomicznym może być chęć ograniczania inflacji, w tym przez oddziaływanie na oczekiwania inflacyjne. Tymczasem inflacja również dokonuje redystrybucji. Osoby, które mogą chronić przed nią swoje dochody, to przede wszystkim przedsiębiorcy, którzy wyższe koszty po prostu uwzględnią w cenach oferowanych dóbr i usług. Oczywiście w grę wchodzą elastyczności popytu i podaży, ale teoretycznie mają taką możliwość. Tłumaczyć to może większą ochronę konsumentów niż przedsiębiorców w projekcie "CPN".

Przedsiębiorcy czy firmy, operując cenami netto, zdecydowanie mniej odczuwają (niektórzy twierdzą, że nawet wcale) obniżkę cen paliw. Można oczekiwać, że dla inflacji producenckiej nie będzie to miało znaczenia, a niewielkiemu ograniczeniu ulegnie tylko inflacja konsumencka, która zdążyła już podskoczyć do 3 proc. w marcu 2026 r. Wydaje się, że obniżka cen paliw zmniejszy trochę oczekiwania inflacyjne, co może zahamować dalsze przyspieszanie wzrostu cen. Czy efekt ograniczający inflację przewyższy koszty programu, będzie można dokładnie ocenić w przyszłości?

Aktualny poziom PKB Polski oraz aspiracje do G20 zdają się budzić w politykach poczucie nieograniczonych możliwości, bo kto bogatemu zabroni? Populizm potęguje to zjawisko, tworząc uproszczone postrzeganie przez społeczeństwo problemów ekonomicznych. Aktualne emocje są najważniejsze, długi okres nie ma znaczenia.

Wydaje się, że pakiet "CPN", choć regulacyjnie trafiony, został wprowadzony bardziej pod wpływem polityki niż przesłanek ekonomicznych. Polski budżet go udźwignie, ale jest to kolejny kamyczek do ogródka długu publicznego, którego stosunek do PKB coraz bardziej zbliża się do 60 proc. Ile jeszcze takich kamyczków czeka nas w aktualnie niestabilnym świecie? Czy będzie wtedy przestrzeń na dołożenie kolejnych, nie uruchamiając lawiny? Czy nie ma potrzebniejszych kamyczków niż "CPN"?

Autorem opinii jest dr Radosław Piwowarski, ekonomista z Uniwersytetu Łódzkiego, specjalizujący się w ekonomii sektora publicznego. Jest autorem kilku publikacji dotyczących luk podatkowych, w tym książki o uchylaniu się od opodatkowania na rynku paliw płynnych.