Pomoc niedopasowana do problemu? Pakiet "CPN" budzi kontrowersje [ANALIZA]

Poniższa analiza jest wprowadzeniem do 20. edycji projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. Tym razem oceniamy reakcję rządu na kryzys energetyczny związany z wojną na Bliskim Wschodzie, czyli pakiet "CPN". Równolegle publikujemy dwugłos dra Radosława Piwowarskiego, ekonomisty z Uniwersytetu Łódzkiego, oraz Michała Hetmańskiego, prezesa fundacji Instrat.

W Wielki Czwartek ropa naftowa na globalnym rynku znów wyraźnie podrożała w reakcji na wypowiedzi prezydenta USA Donalda Trumpa, sugerujące eskalację wojny w Iranie. Cena baryłki gatunku Brent oscylowała w pobliżu 109 dol., podczas gdy dzień wcześniej chwilami była poniżej psychologicznej bariery 100 dol.

Dla polskich kierowców te wahania cen stały się jednak mniej odczuwalne. Za sprawą rządowego pakietu CPN ("Ceny Paliw Niżej"), w ramach którego od wtorku obniżono stawki VAT i akcyzy na paliwa, a sprzedawcom detalicznym narzucono ich maksymalne ceny powiązane z sytuacją na rynku hurtowym, benzyna i olej napędowy z dnia na dzień potaniały o około 1,2 zł. W okresie świątecznym będą wciąż o około 0,9-1 zł tańsze niż przed interwencją.

Patrząc z tej perspektywy, pakiet CPN zadziałał zgodnie z założeniami. Obniżył ceny paliw, co będzie miało bezpośrednie przełożenie na inflację. W marcu, jak wstępnie oszacował GUS, wskaźnik cen konsumpcyjnych (CPI) zwiększył się o 3 proc. rok do roku, po zwyżce o 2,1 proc. w lutym. To przyspieszenie niemal w całości wynikało właśnie ze skoku cen paliw, których udział w CPI, czyli w wydatkach przeciętnego gospodarstwa domowego - wynosi 5,3 proc.

To, jak się będzie kształtowała inflacja w kwietniu i kolejnych miesiącach, nie jest jasne, bo nie są jasne dalsze losy wojny, ale wiadomo, że będzie mniej więcej o 0,9 pkt proc. niższa niż byłaby bez CPN. Rząd liczy na to, że pozwoli to uniknąć "inflacyjnej mgły", z którą borykaliśmy się w latach 2021-2023. Tak określa się sytuację, gdy firmy podnoszą ceny swoich towarów i usług nieproporcjonalnie do wzrostu kosztów, zakładając, że w warunkach podwyższonej inflacji nie spotka się to z negatywną reakcją klientów i pozwoli poprawić marże. Ten mechanizm może dodatkowo inflację podbijać i utrwalać.

To, że interwencja na rynku paliw przynosi oczekiwane przez rząd skutki, nie oznacza jednak, że jest uzasadniona. Szczególnie że CPN nie jest darmowy: uszczupla wpływy do budżetu o około 1,6 mld zł miesięcznie (a według innych szacunków nawet o 2 mld zł), co stanowi 3,3 proc. średnich miesięcznych dochodów podatkowych państwa przewidywanych na ten rok.

O tym, że CPN jest programem kontrowersyjnym, świadczą wyniki ankiety money.pl wśród szerokiego grona ekonomistów. Spośród 46 uczestników tej sondy 18 (39 proc.) zgodziło się z twierdzeniem, że "oczekiwane skutki pakietu CPN uzasadniają jego koszt dla budżetu państwa". Przeciwnego zdania było 19 respondentów (41 proc.). Jeśli wziąć pod uwagę stopień zdecydowania ankietowanych - czyli odsetek odpowiedzi "zdecydowanie się zgadzam" i "zdecydowanie się nie zgadzam", to przewaga krytycznych ocen CPN jest nieco większa.

Najważniejszym zastrzeżeniem ekonomistów jest to, że pakiet łagodzący wpływ wzrostu cen paliw na polską gospodarkę nie jest dopasowany do przyczyn tego szoku.

- Wzrost ceny paliwa jest ważną informacją. Wskazuje, że powinniśmy go wszyscy konsumować znacznie mniej, bo nagle stało się ono dużo trudniej dostępne. Państwo w pakiecie CPN część tej ceny bierze na siebie, żeby kierowca widział niższą kwotę na dystrybutorze. Subsydiując w ten sposób na krótką metę ceny dla kierowców, unikamy zderzenia z rzeczywistością poprzez jej ignorowanie. Sygnał rynkowy jest zduszony - ocenia dr hab. Łukasz Goczek, profesor na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Te wypowiedzi są zgodne z rekomendacjami Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), która w raporcie z końca marca odnotowała narastającą presję na rządy, aby łagodzić gospodarcze i społeczne skutki wzrostu cen nośników energii. Zastrzegła jednak, że "jakiekolwiek działania wspierające gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa powinny być tymczasowe i skierowane tylko do najbardziej potrzebujących, aby nie osłabiać bodźców do redukcji zapotrzebowania na energię".

To jednak nie są jedyne argumenty krytyków CPN. Prof. Rubaszek zwraca uwagę na to, że obniżenie cen paliw w jednym kraju może nakłaniać do podobnej interwencji rządy sąsiednich państw. - Jeśli analogiczne programy zostaną wprowadzane w wielu krajach, doprowadzi to do dalszych wzrostów cen ropy, a tym samym koszty CPN de facto staną się transferem fiskalnym do eksporterów ropy – tłumaczy.

- Strategiczna odpowiedź Europy na obecną sytuację geopolityczną powinna polegać na zwiększeniu, a nie zmniejszaniu opodatkowania paliw. Wyższe podatki to najefektywniejszy mechanizm ograniczenia popytu na paliwa i zmniejszenia presji na wzrost globalnych cen. W długim terminie to jedyna pewna droga do zmniejszenia dochodów autokracji, w tym Rosji - podkreśla z kolei dr hab. Jan Witajewski-Baltvilks, prof. WNE UW, pracownik naukowy Warszawskiego Ośrodka Ekonomii Ekologicznej.

Ekonomiści zwracają też uwagę na regresywny charakter rządowej ingerencji w ceny paliw. - Mamy tu niepożądane skutki redystrybucyjne: najwięcej zyskają ci kierowcy, którzy mają największe samochody - zauważa dr hab. Jacek Tomkiewicz z Akademii Leona Koźmińskiego. To osłabia jeden z argumentów obrońców CPN, że jest to przede wszystkim pakiet osłonowy, który ma zmniejszać społeczne konsekwencje drożejących paliw.

Wykładowca ALK, który jest też członkiem Rady Fiskalnej, zwraca uwagę na to, że tymczasowe w założeniu obniżki stawek VAT i akcyzy na paliwa mogą być trudne do wycofania ze względów politycznych: spowoduje to bowiem nagły wzrost cen. To ryzyko dobrze ilustrują losy tzw. tarczy antyinflacyjnej, wprowadzonej z początkiem 2022 r. przez rząd PiS i Solidarnej (dziś Suwerennej) Polski. Niektóre jej elementy zostały wygaszone dopiero po czterech latach, z końcem 2025 r.

Gdyby zaś pakiet miał zostać utrzymany do końca roku, jego koszt wynosiłby około 0,4 proc. tegorocznego PKB. Tyle dodałby więc do deficytu sektora finansów publicznych, który według dotychczasowych prognoz sięgnąć miał około 6,3-6,5 proc. PKB, podczas gdy w 2025 r. wynosił 7,2 proc. - Mamy rekordowy deficyt budżetowy i właśnie pozbywamy się sporych dochodów budżetowych, pogłębiając przekonanie, że na wszystko pieniędzy w budżecie starczy - mówi dr hab. Jacek Tomkiewicz. - Tracimy też okazję na wymuszenie oszczędności zużycia paliwa, co pomogłoby radzić sobie z podobnymi kryzysami w przyszłości - dodaje.

Dr Paweł Doligalski, wykładowca Uniwersytetu w Bristolu i członek grupy eksperckiej "Dobrobyt na pokolenia", dodaje, że CPN jest pomysłem szczególnie ryzykownym w sytuacji, gdy prezydent Karol Nawrocki sprzeciwia się wszelkim podwyżkom podatków.

Kolejnym mankamentem CPN, na który wskazują ankietowani przez money.pl ekonomiści, jest to, że pakiet w większym stopniu obniżył ceny paliw dla konsumentów niż dla przedsiębiorców, dla których stawka VAT nie ma znaczenia. Interwencja nie będzie więc skuteczna w przeciwdziałaniu podwyżkom cen towarów i usług przez przedsiębiorstwa z dużym udziałem paliw w strukturze kosztów.

Wśród zwolenników rządowego programu stabilizacji cen paliw padają trzy kluczowe argumenty. Po pierwsze, jak wskazuje dr Iwo Augustyński z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, większość pieniędzy, które wskutek CPN utraci budżet, zostanie w portfelach kierowców. To sprawi, że nie będą musieli ograniczać popytu na inne towary i usługi. - Część utraconych środków państwo odzyska też od Orlenu - dodaje.

Po drugie, według Augustyńskiego zaletą programu CPN jest to, że można go było wprowadzić szybko. W obecnych uwarunkowaniach politycznych precyzyjniej ukierunkowane działania osłonowe mogłyby utknąć w niekończących się sporach. Po trzecie zaś, interwencje zgodne z rekomendacjami OECD, czyli wspierające tylko wybrane grupy konsumentów i przedsiębiorstw, mogłyby stać się polem do nadużyć: na przykład odsprzedaży paliw kupowanych przez uprzywilejowane grupy.

Mimo to, w naszej ankiecie przewagę mają ekonomiści, którzy uważają, że rząd mógł na kryzys paliwowy zareagować inaczej. Blisko 48 proc. uczestników sondy zgodziło się z twierdzeniem, że "lepszym niż CPN sposobem zminimalizowania skutków szoku naftowego dla polskiej gospodarki byłoby ograniczenie cen paliw tylko dla wybranych grup konsumentów (m.in. przedsiębiorstw transportowych, rolników), bez ingerowania w ceny detaliczne i ewentualnie wprowadzenie zachęt do zmniejszenia popytu na paliwa". Przeciwnego zdania było 39 proc. ekonomistów. Znów jednak, biorąc pod uwagę stopień zdecydowania respondentów, przewaga zwolenników tej propozycji jest większa.

Prof. Goczek podkreśla, że istnieje wiele sposobów na to, aby zminimalizować potencjalne nadużycia, do których skłaniać mogłoby ograniczenie wsparcia do wybranych grup nabywców paliw. - Za tę samą kwotę, którą wydamy na CPN, można było na przykład obniżyć podatki dochodowe dla przedsiębiorstw z niektórych branż, wprowadzić transfery kompensacyjne albo subsydiować transport publiczny. I wtedy wynik makroekonomiczny mógłby być podobny, ale efekt dystrybucyjny zupełnie inny - tłumaczy.

- W związku z tym że to już kolejny rząd, nie tylko w Polsce, który podejmuje podobne działania, trudno nie mieć poczucia, że chodzi o zupełnie inny rodzaj korzyści niż makroekonomiczne - podsumowuje.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl