Szwecja podnosi wiek emerytalny. Uznawani są za wzór

Grzegorz Siemionczyk, money.pl: Ludność państw UE szybko się starzeje, co rodzi obawy o stabilność systemów emerytalnych. Szwedzki system jest często wskazywany jako wzorcowy, odporny na zmiany demograficzne. Czemu zawdzięcza tak dobre opinie?

Anna Pettersson Westerberg, dyrektorka generalna Szwedzkiej Agencji Emerytalnej: Dobry system emerytalny to taki, który zapewnia adekwatny poziom świadczeń, czyli satysfakcjonującą ubezpieczonych stopę zastąpienia (relację emerytury do wcześniejszych dochodów – red.). Ważne jest również to, żeby był stabilny, tzn. działał dobrze w długiej perspektywie niezależnie od okoliczności. To oznacza, że musi być odporny nie tylko na zmiany demograficzne, ale też ewentualne kryzysy finansowe, zawirowania na rynku pracy oraz zaburzenia makroekonomiczne. Wydaje się, że takie cechy w największym stopniu posiadają powszechne systemy typu NDC*. U nas taki system został opracowany w latach 90. XX w. i wdrożony na początku XXI w. Jedną z jego głównych zalet jest przejrzystość, bo wysokość emerytury jest uzależniona od dochodów w cyklu życia. To stwarza bodźce do dłuższej pracy, co właśnie zwiększa odporność systemu na starzenie się ludności.

*NDC to niefinansowe systemy zdefiniowanej składki, w ramach których świadczenia emerytalne są powiązane z odprowadzonymi składkami, ale składki te nie są inwestowane na rynku finansowym, tylko księgowane na indywidualnych kontach ubezpieczonych i waloryzowane; tak działa pierwszy filar polskiego systemu.

Polski system emerytalny jest w swojej głównej części bardzo podobny do szwedzkiego, ale pod pewnymi względami działa gorzej. Według OECD stopa zastąpienia dla osoby, która dzisiaj wchodzi na rynek pracy i będzie otrzymywała przeciętne wynagrodzenie aż do osiągnięcia minimalnego wieku emerytalnego, wyniesie w Polsce około 40 proc., a w Szwecji – blisko 70 proc. Aby ten wskaźnik podwyższyć, można albo zwiększyć stopę składki emerytalnej, albo podwyższyć wiek emerytalny. Które z tych rozwiązań jest lepsze?

W Szwecji stopa składki w powszechnym systemie jest ustalona na 18,5 proc. podstawy wymiaru (około 93 proc. wynagrodzenia brutto – red.). To jest część umowy społecznej, tzn. nie podlega zmianom. Aby osiągnąć wystarczająco wysokie świadczenie w tym systemie – czyli nie uwzględniając pracowniczych planów emerytalnych – trzeba przepracować odpowiednią liczbę lat. Staż pracy wpływa nie tylko na to, ile składek uda się odprowadzić, ale też na to, ile lat będzie się emerytem. Każdy dodatkowy rok pracy zwiększa świadczenie nawet o 8-9 proc. rocznie. Dlatego zdecydowaliśmy się na podwyżki wieku emerytalnego.

To było konieczne? Przecież, jak zauważyła pani na początku, systemy zdefiniowanej składki mają wbudowane bodźce do dłuższej pracy. Ubezpieczeni powinni pozostawać aktywni zawodowo do czasu, aż osiągną satysfakcjonujący poziom emerytury. W tym świetle minimalny wiek emerytalny w ogóle nie jest w tym systemie potrzebny. To jest argument wykorzystywany w Polsce przez przeciwników jego podwyższania.

Nasz system emerytalny rzeczywiście stwarza silne zachęty do jak najdłuższej pracy, ale ze względu na to, że nie istnieje on od zawsze, tylko od początku tego stulecia, nie wszyscy ludzie dobrze to rozumieją. Wielu nie odkładało momentu przejścia na emeryturę. W związku z rosnącą oczekiwaną długością życia skutkowało to obniżaniem się świadczeń. To z kolei stwarzało ryzyko, że ludzie zaczną tracić zaufanie do systemu emerytalnego, przestaną wierzyć, że zapewni on wystarczająco wysokie emerytury. Aby temu zapobiec, zaczęliśmy stopniowo podwyższać wiek emerytalny. Przez wiele lat wynosił on 65 lat, w 2023 r. wzrósł do 66 lat, a w tym roku do 67 lat. Przy czym dla większości Szwedów ten wiek to jest tylko pewna rekomendacja. Wiążący jest tylko w przypadku emerytury gwarantowanej (odpowiednik polskiej emerytury minimalnej – red.). Pozostali ubezpieczeni mogą zacząć pobierać emeryturę nieco wcześniej, choć ten próg też jest podwyższany. Obecnie wynosi 64 lata. Mimo to podwyższanie tego rekomendowanego wieku emerytalnego przynosi efekty, ludzie decydują się pracować dłużej.

Jaka część populacji otrzymuje emeryturę gwarantowaną?

Przez długi czas odsetek otrzymujących to świadczenie emerytów zmniejszał się do poziomu 30 proc., ale później podskoczył do 55 proc. Był to efekt reform, które podwyższały poziom tego świadczenia, ale też szoku inflacyjnego. Emerytura gwarantowana jest bowiem indeksowana inflacją. Teraz jednak odsetek ten znów spada.

W Polsce poziom emerytury minimalnej jest na tyle wysoki, że coraz większa część pracujących nie odłoży w powszechnym systemie wystarczająco dużo, aby uzyskać wyższe świadczenie niż minimalne, niezależnie od tego, jak długo będą pracowali. To zniechęca do wydłużania okresu aktywności zawodowej. W Szwecji tego problemu nie ma?

To, czy taki efekt występuje, zależy od tego, czy emerytura gwarantowana zastępuje inne świadczenia, czy też jest do nich dodatkiem. W Szwecji to jest dodatek, którego wysokość uzależniona jest od dochodów emerytów z tytułu innych świadczeń. Dopiero powyżej pewnego progu tych dochodów emerytura gwarantowana w ogóle nie przysługuje. Poniżej tego progu jest stopniowo obniżana. To oznacza, że nawet jeśli ktoś będzie otrzymywał emeryturę gwarantowaną, wydłużanie stażu pracy i tak podwyższy całkowity poziom jego świadczeń.

W Szwecji istnieją jeszcze dodatkowe filary systemu emerytalnego. Jednym z nich jest filar kapitałowy, zasilany dodatkową składką w wysokości 2,5 proc. Kolejnym – bardziej istotnym – są pracownicze programy emerytalne, które były jedną z inspiracji do stworzenia w Polsce Pracowniczych Planów Kapitałowych (PPK). Udział w tym filarze systemu emerytalnego jest obowiązkowy?

Formalnie nie, ale w praktyce 90 proc. aktywnej zawodowo populacji uczestniczy w pracowniczych programach emerytalnych. To wynika z tego, jak zorganizowany jest nasz rynek pracy. Udział w pracowniczych programach emerytalnych jest zapisany w układach zbiorowych między partnerami społecznymi, czyli organizacjami pracowników i organizacjami pracodawców. A takie układy obejmują większość miejsc pracy. Ale charakter tych programów emerytalnych jest bardzo zróżnicowany. Te starsze oferują niekiedy określone świadczenie, inne są typowymi programami kapitałowymi, gdzie świadczenie uzależnione jest od sumy odprowadzonych składek i tego, jak zostały zainwestowane. W praktyce większość pracowników korzysta z kilku programów.

Czy te kapitałowe filary systemu emerytalnego nie tworzą nierówności dochodowych wśród emerytów? Takie wątpliwości pojawiały się w Polsce w kontekście PPK, bo w takich programach siłą rzeczy więcej odkładają osoby o wysokich zarobkach.

Ten wątek praktycznie nie pojawia się w debacie publicznej w Szwecji. W powszechnym systemie składki odprowadzane są tylko od dochodu poniżej 600 tys. koron rocznie (około 236 tys. zł). Ten limit jest niewiele powyżej przeciętnego wynagrodzenia. Dla osób o wyższych dochodach pracownicze programy emerytalne są więc bardzo ważne. Dlatego składka na te programy, która standardowo wynosi od 4,5 do 6,2 proc. wynagrodzenia, dla wynagrodzeń powyżej wspomnianego limitu wynosi już 30 proc.

Jedną z recept na problemy związane ze starzeniem się ludności jest imigracja, która pozwala poprawić proporcję osób pracujących do emerytów. W Szwecji udział imigrantów w populacji jest wysoki, w Polsce jest niski, ale szybko rośnie, co budzi spore obawy części społeczeństwa. Jak powinna wyglądać mądra polityka migracyjna?

Nie chciałabym formułować żadnych rekomendacji, ponieważ podejście poszczególnych państw do imigracji jest mocno zakorzenione w ich kulturze. Trzeba więc mieć głęboką wiedzę na temat lokalnych uwarunkowań, aby zaprojektować właściwą politykę migracyjną. Zgadzam się jednak, że z perspektywy stabilności systemów emerytalnych, które działają na zasadzie repartycyjnej – tak jak powszechne systemy w Szwecji i w Polsce – stabilna w czasie populacja jest pożądana. Z tego powodu w Szwecji dużym zmartwieniem są obecnie malejące współczynniki dzietności.

Pod względem dzietności Szwecja długo radziła sobie lepiej niż większość państw UE. To się zmieniło?

Niestety tak. Jeszcze niedawno mieliśmy współczynniki dzietności w okolicy 1,7-1,9 (to liczba dzieci, którą prawdopodobnie urodzi przeciętna kobieta w całym okresie rozrodczym – red.), obecnie są w okolicy 1,4. To najniższy poziom od XVIII w., gdy w Szwecji zaczęto prowadzić statystyki ludności. Niedawno rozpoczęło się u nas publiczne dochodzenie, które ma ustalić przyczyny spadku dzietności i przedstawić pomysły na odwrócenie tego trendu. Będzie to jednak bardzo trudne.

Starzenie się ludności wpływa na realia gospodarcze nie tylko bezpośrednio, ale też pośrednio, przez zmiany preferencji wyborczych. Istnieją obawy, że im większą część wyborców będą stanowili seniorzy, tym trudniej będzie prowadzić reformy, które pozwoliłyby złagodzić negatywne skutki zmian demograficznych, choćby podwyżki wieku emerytalnego. Czy ten problem jest zauważalny w Szwecji?

Nie widzę, aby starzenie się ludności miało istotny wpływ na szwedzką politykę. Ale jeśli chodzi o reformy dotyczące samego systemu emerytalnego, to są one właściwie wyłączone poza nawias sporów politycznych. Pięć ugrupowań, które uzgodniły dzisiejszy system emerytalny, utworzyło wtedy tzw. grupę emerytalną. Usiadły razem w pokoju, zamknęły drzwi i przeprowadziły dziesiątki analiz, jak ten system emerytalny powinien wyglądać. Zawarły też porozumienie, że będą chronić tę reformę. I to sprawdza się do dziś. Gdy w naszym społeczeństwie zachodzą jakieś zmiany, które mogą wpływać na system emerytalny, np. demograficzne albo związane z postępem technologicznym, są one omawiane na tym forum. To dobry mechanizm ochronny dla tego systemu.

Czy grupa emerytalna rozważała już koncepcję tzw. emerytury obywatelskiej, równej dla wszystkich? Taki pomysł pojawia się w debacie publicznej jako odpowiedź na zagrożenia dla rynku pracy związane z rozwojem AI. Jeśli ta technologia sprawi, że zapotrzebowanie na pracowników znacząco spadnie, to system emerytalny bazujący na składkach od wynagrodzeń straci rację bytu.

Ten temat pojawił się w Szwecji na chwilę w czasie, gdy Finlandia prowadziła eksperyment dotyczący dochodu podstawowego. Ale nie była to intensywna debata. Być może temat wróci w dalszej przyszłości, jeśli sztuczna inteligencja i ogólnie cyfryzacja będą miały tak transformacyjny charakter, jak się dziś niekiedy uważa.

Wróćmy jeszcze na koniec do kwestii minimalnego wieku emerytalnego. Czy w Szwecji jest on w jakiś sposób powiązany z oczekiwaną długością życia?

Tak. Dotychczasowe podwyżki rekomendowanego wieku emerytalnego z 65 do 67 lat były dyskrecjonalne, stanowiły reakcję na dotychczasowy wzrost oczekiwanej długości życia. Ale kolejne podwyżki będą już powiązane z dalszymi zmianami w tym zakresie. Nie ma od tego ucieczki. W latach 70. XX w. przeciętna kobieta w Szwecji była emerytką przez 10 lat, dzisiaj pobiera świadczenie przez 20 lat. Żaden system emerytalny na świecie nie poradziłby sobie z tak dużymi zmianami bez podwyżek wieku emerytalnego lub składek emerytalnych. My zrobiliśmy i jedno, i drugie. W systemie powszechnym składka jest, jak powiedziałam, nienaruszalna, ale składka na pracownicze programy emerytalne została już podwyższona. Te reformy wciąż są relatywnie świeże, nie znamy jeszcze ich pełnego wpływu na rynek pracy i gospodarkę. Spodziewam się jednak, że ten wpływ będzie pozytywny.

Rozmawiał Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl

Anna Pettersson Westerberg jest szwedzką ekonomistką i urzędniczką państwową, od 2024 r. stoi na czele Szwedzkiej Agencji Emerytalnej. Wcześniej pełniła wiele innych funkcji publicznych. Była m.in. ministrą zdrowia i spraw społecznych. Rozmowa odbyła się w kuluarach 4. międzynarodowej konferencji na temat NDC, zorganizowanej pod koniec kwietnia w Szkole Głównej Handlowej.