Rolnicy trzęsą unijną polityką. Oto przyczyny [ANALIZA]

Ten artykuł powstał w ramach 17. edycji projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. Tym razem debatujemy o tym, jakie konsekwencje dla polskiej gospodarki będzie miała umowa handlowa UE-Mercosur. Wprowadzeniem do dyskusji była ankieta na ten temat, w której udział wzięło 50 ekonomistów z uczelni, think-tanków i instytucji finansowych. Poniżej omawiamy niektóre z jej wyników.

Kilka dni temu Parlament Europejski przyjął rozporządzenie, które pozwoli Komisji Europejskiej reagować, jeśli liberalizacja handlu z krajami Mercosuru będzie wywierała negatywny wpływ na unijny rynek "wrażliwych" produktów rolnych. Klauzula ochronna będzie obowiązywała, jeśli umowa handlowa UE-Mercosur w ogóle wejdzie w życie. Wcześniej bowiem PE, podzielony w tej kwestii niemal na pół, skierował ją do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Podziały wśród europosłów odzwierciedlają kontrowersje, które porozumienie handlowe z krajami Ameryki Południowej budzi w Polsce i niektórych innych krajach członkowskich UE – nie zawsze tych, których rolnicy są najbardziej zagrożeni konkurencją z tego kierunku.

Z ostatniej specjalnej edycji Eurobarometru (czyli badania opinii publicznej w UE), poświęconej unijnej polityce rolnej wynikało wprawdzie, że Europejczycy w zdecydowanej większości dostrzegają korzyści z liberalizacji handlu żywnością. Aż 71 proc. spośród ponad 26 tys. respondentów oceniało, że umowy handlowe zawierane przez UE są korzystne dla nich jako konsumentów żywności (w Polsce ten odsetek sięgał 80 proc.). Nieco mniej, bo 66 proc., uważało, że te umowy miały też pozytywny wpływ na unijne rolnictwo (w Polsce również 80 proc.).

Badanie to zostało jednak przeprowadzone w połowie 2024 r., gdy o umowie handlowej z Mercosurem nie było tak głośno, jak na przełomie tego i minionego roku. Nie wiadomo, jak od tego czasu zmienił się stosunek Europejczyków do dalszej liberalizacji handlu. Na opinię publiczną wpłynąć mogły protesty rolników przeciwko umowie z Mercosurem oraz finansowane m.in. przez organizacje producentów mięsa kampanie, które stawiały to porozumienie w negatywnym świetle. W Polsce w styczniowym sondażu IBRiS 63 proc. respondentów wskazało, że obawia się żywności z Mercosuru. Takie nastroje społeczne wpływają z kolei na decyzje krajowych polityków oraz europosłów, którzy sprzeciwiają się temu porozumieniu.

Co ciekawe, wcześniej przychylność Europejczyków wobec liberalizacji handlu stopniowo rosła. W Eurobarometrze z połowy 2024 r. 45 proc. respondentów zgodziło się, że UE nie powinna w żaden sposób ograniczać importu żywności, a 50 proc. było przeciwnego zdania. Dwa lata wcześniej te odsetki wynosiły odpowiednio 42 i 50 proc., a w 2017 r. 39 i 50 proc. To, że poparcie dla całkowitego zniesienia barier w handlu żywnością w tym badaniu zawsze było słabsze niż sprzeciw, nie dziwi – to bowiem postulat dość radykalny, sugerujący np. dopuszczenie na unijny rynek produktów, które nie spełniają lokalnych standardów. W praktyce zaś umowy handlowe nigdy na to nie pozwalają. Także z państw Mercosur do UE trafiać mogłaby trafiać tylko żywność zgodna z unijnymi normami bezpieczeństwa.

To, że rolnicy są w stanie silnie oddziaływać na unijną politykę, jeszcze lepiej ilustruje parasol ochronny, który od dekad roztacza nad nimi UE, wzmacniany dodatkowo krajowymi przywilejami (przykładem jest wyłączenie rolników z powszechnego systemu emerytalnego w Polsce). Wydaje się on niewspółmierny do roli, którą sektor ten odgrywa we współczesnej europejskiej gospodarce.

W ostatnich kilku latach Wspólna Polityka Rolna pochłaniała rocznie ponad 56 mld euro, co odpowiadało za 24 proc. całkowitych wydatków Unii Europejskiej. To wyraźny spadek w stosunku do poprzedniej dekady, gdy ten udział wynosił średnio niemal 40 proc. Wynikało to jednak z uruchomienia po pandemii nowego instrumentu finansowego, znanego powszechnie jako Fundusz Odbudowy (oficjalna nazwa to NextGenerationEU). W ujęciu bezwzględnym wydatki na WPR od 20 lat praktycznie się nie zmieniają. W minionej dekadzie również oscylowały wokół 56 mld euro rocznie. Dopiero w unijnym budżecie na lata 2028-2034 r. kwota ta ma zmaleć do około 43 mld euro rocznie – chociaż kraje członkowskie będą miały większą elastyczność we wspieraniu rolnictwa z innych unijnych funduszy.

Realną wartość (siłę nabywczą) kwot, które w ramach WPR trafiają do poszczególnych państw członkowskich, zmniejsza stopniowo inflacja i wzrost wynagrodzeń. Równocześnie jednak liczba rolników maleje, a rola tego sektora w gospodarce spada. Przykładowo, w 2004 r. rolnicy stanowili niemal 7 proc. ogółu osób pracujących w UE, w 2024 r. już tylko 3 proc. W tym samym okresie udział rolnictwa w wartości dodanej wytwarzanej w UE zmniejszył się z 2 do 1,6 proc. W Polsce oba te wskaźniki malały nawet szybciej niż na poziomie całej Wspólnoty. W tym świetle nie jest wcale oczywiste, że wsparcie dla tego sektora – np. w przeliczeniu na pracownika - maleje.

Duże nakłady na rolnictwo stoją w sprzeczności z deklaracjami przywódców UE, że priorytetem jest dla nich przywrócenie europejskiej gospodarce dynamizmu. Temu służyć ma m.in. transformacja energetyczna, zmniejszająca zależność Europy od importu surowców, budowa unii rynków kapitałowych, która ułatwić ma finansowanie innowacyjnych przedsiębiorstw, a także nacisk na cyfryzację oraz deregulację. Nie widać tego jednak w strukturze unijnego budżetu. Zwrócił na to uwagę zespół ekspertów pod kierownictwem Mario Draghiego, byłego prezesa EBC, w głośnym raporcie o konkurencyjności Europy.

"Roczny budżet UE jest mały, nieznacznie przekracza 1 proc. unijnego PKB, podczas gdy budżety krajowe łącznie sięgają niemal 50 proc. PKB. Nie jest też nakierowany na strategiczne priorytety UE. Pomimo podejmowanych reform, na politykę spójności i wspólną politykę rolną przeznaczono odpowiednio 30,5 i 30,9 proc. budżetu UE na lata 2021-2027 (bez NextGeneration UE – przyp. red.)" – zauważyli autorzy raportu.

Badań naukowych, które sugerują, że WPR spowalnia transformację rolnictwa i hamuje przepływ zasobów (kapitału i pracy) do bardziej produktywnych sektorów, rzeczywiście nie brakuje. Przykładowo, w artykule z 2021 r. Bruno Morando i Carol Newman z Trinity College w Dublinie dowodzili, że zaburzenia w alokacji kapitału tylko w latach 2001-2010 zahamowały wzrost produktywności w rolnictwie o 30 proc. Ta strata mniej więcej w jednej trzeciej wynikała ich zdaniem właśnie z subsydiów w ramach WPR, które "nieproporcjonalnie wspierają mniej produktywne gospodarstwa". Zmiany w zasadach rozdzielania środków z tego instrumentu nie zmniejszyły, w ocenie naukowców, tych negatywnych skutków ubocznych. Tymczasem WPR nie jest jedynym systemem wsparcia unijnego rolnictwa. Drugim są właśnie bariery celne, chroniące europejskich rolników przed konkurencją, która mogłaby służyć poprawie efektywności i jakości produkcji rolnej.

Tak duży udział WPR w wydatkach UE oraz relatywnie silną ochronę rolników przed konkurencją z państw trzecich zwykle uzasadnia się tym, że ten sektor gospodarki różni się od innych. Ma zapewniać Europie bezpieczeństwo żywnościowe, co oznacza, że lokalną produkcję rolną trzeba utrzymywać na odpowiednim poziomie, nawet jeśli na krótką metę nie jest to opłacalne w sensie ekonomicznym.

Ale to, czy troska o bezpieczeństwo żywnościowe uzasadnia taki stopień ochrony, jakim dzisiaj cieszy się unijne rolnictwo, nie jest oczywiste. Spośród 50 ekonomistów, którzy wzięli udział w ankiecie money.pl wprowadzającej do 17. edycji "Ringu ekonomicznego", 44 proc. zgodziło się z tezą, że ochrona ta jest nadmierna, nawet w świetle tego argumentu. Przeciwnego zdania było 28 proc. ankietowanych.

- Bezpieczeństwo żywnościowe to często nadużywany tani slogan mający na celu przykrycie działalności lobbingowej zorganizowanych grup interesu żyjących na koszt całego społeczeństwa, od którego uzyskują ogromne transfery w postaci wysokich cen oraz dopłat w ramach wspólnej polityki rolnej. To najbardziej kosztowna, a jednocześnie najmniej sensowna polityka unijna, którą należy ograniczyć, zwłaszcza w perspektywie przyjęcia Ukrainy do UE – przekonuje prof. Andrzej Cieślik z Wydziału Nauk Ekonomicznych UW.

- Wspólna Polityka Rolna powstała w odpowiedzi na potrzeby gospodarki europejskiej po II Wojnie Światowej i miała na celu zapewnienie samowystarczalności żywnościowej, a także zwiększenie dochodów rolników, zachowanie charakteru regionów wiejskich itp. Z definicji poziom protekcji w tym sektorze był zatem wyższy niż w innych. Ale cel samowystarczalności jeszcze w XX wieku został znacząco przestrzelony – dodaje dr hab. Jan Hagemejer, profesor na WNE UW, prezes think-tanku CASE. – Dzisiaj wysoki poziom protekcji w unijnym rolnictwie jest więc częściowo wynikiem działalności grup interesów, w szczególności rolników i producentów żywności. Ze względu na pracochłonność tego sektora rolnicy (wraz z innymi mieszkańcami wsi – red.) są dużą grupą wyborczą – przyznaje naukowiec.

Prof. Hagemejer podkreśla, że negatywne skutki uboczne unijnej polityki rolnej nie ograniczają się do obniżania produktywności w rolnictwie. – Konsumenci płacą więcej za żywność, w tym taką, która w UE nie wyróżnia się jakością i którą łatwo importować, jak drób, wieprzowina, zboża i podstawowe owoce. Podobnie jak inne gałęzie gospodarki, rolnictwo i przemysł spożywczy w UE powinny specjalizować w produktach o wysokiej wartości dodanej i unikalnych cechach, bo budowanie potencjału eksportowego w produktach, gdzie światowa konkurencja jest bardzo duża, po prostu nie ma sensu – przekonuje ekonomista.

Dowodem na to, że bezpieczeństwo żywnościowe Europy nie jest dzisiaj zagrożone, zdaje się być permanentna nadwyżka UE w handlu z krajami trzecimi zarówno szeroko rozumianą żywnością, jak i samymi produktami rolnymi. W tym pierwszym przypadku w 2024 r. wynosiła 52,5 mld euro, w drugim zaś 39 mld euro. Jednocześnie w ramach UE istnieją spore różnice między krajami: niektóre, w tym Polska, mają dodatni bilans handlu żywnością (z krajami trzecimi i innymi krajami UE), inne zaś ujemny. To oznacza, że brak samowystarczalności każdego państwa z osobna nie uchodzi w UE za problem.

Zwolennicy tezy, że ochrona unijnego rolnictwa nie jest nadmierna, zwracają uwagę na to, że bilans handlu żywnością jest dodatni tylko w ujęciu wartościowym, ale już nie w ilościowym. Wynika to z tego, że UE eksportuje w dużej mierze produkty relatywnie drogie, w tym przetworzone, z kolei importuje tańsze surowce. Przykładowo, kraje UE są eksporterami netto mięsa oraz produktów mlecznych, takich jak sery, ale importerami netto roślin pastewnych (przede wszystkim soji). To przekłada się także na deficyt w handlu kaloriami, który – według wyliczeń analityków z francuskich instytutów IDDRI i INRAE z 2021 r. – sięgał około 11 proc. ich konsumpcji.

W tym samym raporcie analitycy przekonywali jednak, że UE byłaby w stanie zasypać deficyt w handlu kaloriami przez zmiany w nawykach dietetycznych konsumentów. Chodzi m.in. o zmniejszenie konsumpcji i produkcji mięsa na rzecz roślin strączkowych, to bowiem zwierzęta hodowlane pochłaniają więcej kalorii, niż dostarczają. Według autorów tego raportu wymagałoby to reformy WPR, aby zmniejszyć wsparcie dla hodowców. Obecnie, jak sugerują badania naukowców z Uniwersytetu w Lejdzie z 2024 r., aż 82 proc. środków z WPR trafia do producentów mięsa i nabiału – w tym 38 proc. bezpośrednio, a 42 proc. pośrednio, przez finansowanie upraw roślin pastewnych.

Innym argumentem na rzecz utrzymywania podwyższonego poziomu protekcjonizmu w rolnictwie jest ten, że inne kraje OECD również chronią ten sektor bardziej niż inne. Z wyliczeń tej paryskiej organizacji wynika jednak, że może to być prawdą w odniesieniu do polityki celnej, ale już nie do bezpośredniego wsparcia producentów żywności. Transfery wciąż stanowią blisko 20 proc. dochodów unijnych rolników. Spośród 27 państw spoza UE, które OECD przywołuje w swoim ostatnim raporcie dotyczącym polityki rolnej, tylko w sześciu udział ten jest wyższy. To Filipiny, Japonia i Korea Płd. oraz Norwegia, Islandia i Szwajcaria - kraje, w których z powodów geograficznych (ukształtowanie powierzchni, klimat) lub demograficznych (wysoka gęstość zaludnienia) produkcja żywności jest droga.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl