W umowie z Mercosurem nie chodzi tylko o handel i wzrost. To ubezpieczenie [OPINIA]

Opinia prof. Krzysztofa Piecha z Uczelni Łazarskiego powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W 17. edycji Ringu debatujemy o tym, jakie konsekwencje dla polskiej gospodarki będzie miała umowa handlowa UE-Mercosur. Równolegle z niniejszym tekstem publikujemy opinię dra Marcina Wrońskiego, ekonomisty ze Szkoły Głównej Handlowej. Wstępem do dyskusji była sonda na temat budzącego kontrowersje porozumienia wśród szerokiego grona ekonomistów.

Po blisko 25 latach negocjacji umowa UE-Mercosur nagle wróciła na czołówki serwisów medialnych. Dla wielu odbiorców to wciąż "jakaś umowa o cłach z Ameryką Południową", więc warto zacząć od minimum faktów. Mercosur to blok obejmujący Argentynę, Brazylię, Paragwaj i Urugwaj. Handlowy filar porozumienia UE z tymi krajami liberalizuje znaczną część wzajemnej wymiany (z wyjątkami, okresami przejściowymi i mechanizmami ochronnymi), obejmuje też m.in. ochronę oznaczeń geograficznych (GI).

Dlaczego temat stał się nagle politycznym priorytetem? Bo świat handlu przestał być przewidywalny. W warunkach wojen celnych i "polityki z dnia na dzień" (prowadzonej przez USA, ale nie tylko), umowy handlowe zaczynają działać jak ubezpieczenie - są więc nie tyle klasycznym instrumentem prorozwojowym, ile narzędziem zmniejszenia ryzyka szoków w dostępie do międzynarodowych rynków i łańcuchów dostaw.

W opracowaniach na poziomie UE dominują wnioski, że efekt porozumienia dla unijnej gospodarki będzie dodatni, ale niewielki - rzędu ok. 0,05-0,1 proc. PKB (zależnie od modelu). Tak podsumowuje to m.in. analiza dla Parlamentu Europejskiego. Komisja Europejska dysponuje też raportem SIA, ale bez rozbicia efektów na poszczególne państwa UE.

I tu zaczyna się problem, który w Polsce napędza emocje: przy umowie dotykającej wrażliwych sektorów kluczowe jest nie to, czy PKB UE wzrośnie, tylko kto zyskuje, kto traci, gdzie i kiedy. Bez krajowych symulacji dyskusja łatwo zamienia się w spór o siłę narracji, a nie argumentów.

Co ważne: takie symulacje da się to zrobić. Kilka państw przygotowało własne oceny skutków umowy, m.in. Irlandia (2021), Hiszpania (2021), Austria (2020), Holandia (2025) i Francja (2020). Nie robili tego "na ostatnią chwilę", tylko z reguły kilka lat temu - skoro negocjowanie umowy trwało 25 lat, to czasu, aby się do tego przygotować, było sporo. Widzimy więc szerszy problem luki instytucjonalnej: Polska wciąż nie ma zwyczaju publikowania ewaluacji makroekonomicznych zmian polityk unijnych, więc debata krajowa częściej opiera się na starciu różnych narracji, niż na liczbach.

Najbardziej zapalny punkt to sektor rolno-spożywczy. Symbolem sporu jest tu kontyngent na wołowinę: 99 tys. ton rocznie (w praktyce w formule kontyngentu taryfowego). Komisja opisuje to jako element kontrolowanej liberalizacji tego rynku.

Dla przeciętnego odbiorcy 99 tys. ton brzmi jak ogromna wielkość, więc warto pokazać szerszy kontekst: to tylko 1,2 proc. konsumpcji wołowiny w UE, a dochodzenie do docelowych poziomów jest rozłożone na lata. Nie będzie to więc "zalanie całego rynku rolnego", tylko punktowa presja cenowa, którą da się zarządzać, jeśli sprawnie zadziałają mechanizmy ochronne.

To nie znaczy, że ryzyka w ogóle nie ma. Dla części producentów mięsa i drobiu ryzyko jest rzeczywiste, ale sensowna debata na ten temat wymaga policzenia rozkładu skutków w różnych scenariuszach (np. "niskie ceny globalne", "szok podażowy", "silne egzekwowanie limitów").

Najczęściej powtarzany zarzut wobec umowy brzmi: czy UE wpuści na swój rynek produkty wytworzone przy niższych standardach (środowiskowych, sanitarnych itp)? Wbrew pozorom nie jest to spór o jakość żywności, tylko o reguły konkurowania i egzekwowanie norm. Zauważyć tu trzeba, że w samym tekście porozumienia nie ma pełnych, automatycznych klauzul lustrzanych, które wymagałyby identycznych standardów produkcji po obu stronach. Jest to więc uzasadniony punkt krytyki.

UE stara się przenosić walkę o standardy poza umowy handlowe - do regulacji autonomicznych, przede wszystkim przez EUDR (rozporządzenie o wylesianiu), które dotyczy m.in. wołowiny, soi, kakao, kawy, oleju palmowego, kauczuku i drewna oraz produktów pochodnych, niezależnie od samej umowy handlowej. Ale wdrożenie EUDR było przesuwane w czasie, co jest argumentem dla sceptyków, że egzekwowanie standardów produkcji żywności może nie być sprawnie wdrażane. W praktyce spór dotyczy więc nie tylko tego, czy podpisywać umowę, ale też tego, czy UE potrafi egzekwować własne standardy i regulacje (w tym w łańcuchach dostaw).

Warto odnieść się też do narracji, że na umowie UE-Mercosur "rolnictwo przegrywa". Nawet modele używane w analizach KE pokazują, że koszty i korzyści są sektorowo zróżnicowane; obok presji w sektorze mięsnym, inne segmenty sektora rolno-spożywczego mogą korzystać na wzroście eksportu i poprawie konkurencyjności przetwórstwa. Oznacza to, że teza "sprzedano rolników w zamian za interesy przemysłu" jest zbyt uproszczona. Trzeba policzyć "kto i gdzie" zyskuje oraz kto ponosi koszty dostosowań - i dopiero wtedy precyzyjnie zaprojektować mechanizmy osłonowe tam, gdzie zagrożenia są realne.

Jeśli w Polsce miałaby się odbyć merytoryczna debata na temat porozumienia z Mercosurem, potrzebujemy własnych, publicznie dostępnych symulacji jego skutków -zamiast wyłącznie agregatów UE. Tych jednak brakuje, więc nic dziwnego, że w pustce informacyjnej łatwo o dezinformację.

Do tego dochodzi jeszcze detal, który dobrze obrazuje problem przekładu umowy na język krajowych korzyści. W aneksie dotyczącym ochrony oznaczeń geograficznych (GI) państwa UE zgłaszały produkty do ochrony na rynkach Mercosur - zgłoszono ich łącznie ponad 350, głównie wina, piwa i sery. Jak policzyłem, Francja, Hiszpania i Włochy zgłosiły po ponad 50 produktów, a sześć krajów zgłosiło tylko jeden lub dwa produkty. W tej drugiej grupie jest właśnie Polska (obok Finlandii, Irlandii, Danii, Litwy oraz Słowacji), która zastrzegła takie produkty: "Polska Wódka" oraz "Wódka ziołowa (...) aromatyzowana ekstraktem z trawy żubrowej".  

To oczywiście nie przesądza o bilansie całej umowy, ale opinii publicznej daje pewien sygnał: nie korzystamy z dostępnych instrumentów ochrony marek, choć w unijnych rejestrach mamy produkty, które mogłyby być kandydatami do ochrony (np. oscypek, Bryndza Podhalańska). A skoro nawet nie zabezpieczamy swoich nazw, to nic dziwnego, że trudno jest przekonać Polaków do tego, że umowę UE z Mercosurem realnie współtworzymy i że może być ona dla nas nawet nie tyle korzystna, co przynajmniej nieszkodliwa.

Nota bene, kwestia ww. listy nie musi być zamknięta na zawsze: w przyszłości można będzie zabiegać o rozszerzanie i doprecyzowywanie ochrony GI i uzupełnić listę o kolejne produkty. Obecnie jednak stwarzamy wrażenie, że nie mieliśmy nic wartego zabezpieczenia poza wódką.

Umowa EU-Mercosur to test dojrzałości naszej debaty ekonomicznej: czy potrafimy przejść od emocji do liczb, scenariuszy i mechanizmów osłon. Możemy zostać przy emocjonalnych hasłach o "zalewie taniej wołowiny", albo przejść na poziom rozmowy o konkretach: policzyć rozkład skutków porozumienia dla Polski, opisać możliwe scenariusze, wprowadzić osłony tam, gdzie presja cenowa jest realna, a równolegle grać ofensywnie, czyli chronić marki, wspierać eksport przetworzonych produktów, wchodzić w międzynarodowe łańcuchy wartości, zabezpieczyć dostęp do rzadkich surowców.

Jeśli inni potrafią liczyć efekty i chronić dziesiątki swoich nazw, a my wchodzimy do sporu niemal bez liczb i z "wódkami" jako polską wizytówką, to problemem nie jest wyłącznie sama umowa. Problemem jest to, że Polska zbyt często nie gra w tej lidze - nie współtworzy polityk unijnych, tylko jest ich biernym odbiorcą. Dotyczy to zresztą nie tylko polityki rolnej, ale i innych, np. odnoszących się do nowoczesnych technologii, innowacji, czy badań przemysłowych. Ale to już kwestia na inny artykuł.

Autorem opinii jest dr hab. Krzysztof Piech, naukowiec i przedsiębiorca, profesor Uczelni Łazarskiego, dyrektor tamtejszego Centrum Technologii Blockchain, założyciel Instytutu Wiedzy i Innowacji.