Czy możliwa jest konsolidacja fiskalna bez recesji? [OPINIA]

Opinia dr hab. Arkadiusza Sieronia, ekonomisty z Uniwersytetu Wrocławskiego, to część projektu #RingEkonomiczny money.pl. W naukach społecznych, w tym w ekonomii, na jedno pytanie istnieje często wiele różnych odpowiedzi. O takich spornych kwestiach dyskutują zaproszeni do Ringu ekonomiści. Tym razem tematem przewodnim jest stan finansów publicznych Polski. Zastanawiamy się, jak zatrzymać narastanie długu publicznego, aby nie zahamować wzrostu gospodarczego. Równolegle z opinią dr. hab. Sieronia publikujemy artykuł prof. Michała Brzezińskiego z Wydziału Nauk Ekonomicznych UW oraz analizę, w której omawiamy wyniki wprowadzającej do dyskusji ankiety wśród szerokiego grona ekonomistów.

Czy zacieśnienie polityki fiskalnej doprowadzi do recesji? Takie pytanie znalazło się w najnowszym ringu ekonomicznym money.pl. Zaskoczyło mnie, bo tkwi w nim założenie, że deficyty budżetowe i wydatki rządowe są życiodajną rosą nawadniającą gospodarkę. A przecież już Frédéric Bastiat w XIX w. wyśmiewał taką retorykę, wskazując, że państwo nie tworzy bogactwa z niczego, tylko przesuwa zasoby z sektora prywatnego do publicznego.

Zresztą nie trzeba sięgać tak daleko, ubiegłoroczni nobliści z ekonomii otrzymali wyróżnienie za wyjaśnienie wzrostu gospodarczego napędzanego innowacjami, a nie długiem. Nawet Keynes nie żywił takich obaw. Pisał przecież, że deficyty budżetowe, stosowane w okresach złej koniunktury, powinny być kompensowane nadwyżkami fiskalnymi w okresach dobrej koniunktury.

Zauważmy, że Polska utrzymuje deficyt fiskalny powyżej 3 proc. (czyli nadmierny według UE) od 2022 r., zaś od 2024 r. powyżej 6 proc. – i ma on zostać powyżej tego horrendalnego poziomu aż do 2028 r. Utrzymywanie tak głębokich deficytów przez kilka lat w warunkach dobrej koniunktury gospodarczej i pokoju to zjawisko niezmiernie rzadkie w historii gospodarczej – zazwyczaj wiąże się ono z kryzysem gospodarczym, załamaniem dochodów podatkowych albo wojną.

Oczywiście ze względu na w Ukrainie Polska wydaje więcej na zbrojenia, ale – jak zauważa Rada Fiskalna – wzrost wydatków obronnych odpowiadał tylko za około jedną czwartą przyrostu wydatków w latach 2021-2025, który to w głównej mierze spowodował przyrost zadłużenia (przyrost relacji wydatków do PKB był ponad czterokrotnie wyższy niż relacji dochodów do PKB). Główne czynniki to transfery socjalne oraz wzrost wynagrodzeń.

W sektorze publicznym swoje dołożył także wzrost obsługi długu – odsetki przekraczają już 2 proc. PKB.

Postawmy zatem sprawę jasno: to nie konsolidacja fiskalna jest potencjalnym problemem, ale populistyczna polityka gospodarcza finansowana długiem (w tym subsydia cenowe dla konsumentów rodem z państw naftowych).

Dobrobytu nie można zbudować poprzez zadłużanie się i wydatki socjalne, lecz poprzez pracę i inwestycje. Konsolidacja jest konieczna, by zapobiec kryzysowi, który mógłby mieć znacznie poważniejsze konsekwencje.

Obawy o recesję na skutek normalizacji polityki fiskalnej przypominają wysuwane niedawno obawy o recesję i wzrost bezrobocia na skutek niezbędnego zacieśnienia polityki monetarnej przez RPP w odpowiedzi na wzrost inflacji po pandemii. Każda racjonalizacja jest dobra, byle tylko nie odstawiać butelki i nie przerywać zabawy na koszt przyszłych pokoleń.

Oczywiście, niezbędne zacieśnienie fiskalne może krótkoterminowo przełożyć się negatywnie na odczyty PKB, który stanowi jedynie niedoskonały miernik gospodarczy. Trzeba jednak zauważyć, że konsolidacja fiskalna nie tylko nie musi być kontrakcyjna, ale wręcz może być ekspansywna.

Koncepcję ekspansywnej konsolidacji fiskalnej wprowadzili do literatury dwaj włoscy ekonomiści Giavazzi i Pagano w swoim przełomowym artykule z 1990 r. pt. "Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries".

Badając dziesięć gospodarek europejskich w latach 1973-1989, wykazali, że wydatki rządowe są negatywnie skorelowane z konsumpcją prywatną, kwestionując tym samym proste keynesowskie spojrzenie i dopuszczając istnienie ujemnych mnożników fiskalnych oraz niekeynesowskich efektów zacieśniania fiskalnego, które mogą dodatnio oddziaływać na gospodarkę poprzez kanał oczekiwań (trwała redukcja wydatków może umożliwić obniżenie podatków w przyszłości), spadek rynkowych stóp procentowych oraz wzrost zaufania gospodarstw domowych i firm.

Czynniki przyrostu krajowego zadłużenia – wydatki bieżące (transfery socjalne i płace w budżetówce) – podpowiadają, że konsolidacja fiskalna, która czeka nas w Polsce już niedługo, jeśli przeprowadzona właściwie, może być ekspansywna. Tego rodzaju wydatki w najmniejszym stopniu przyczyniają się do wzrostu gospodarczego, zatem ich redukcja nie musi być bolesna.

Ograniczenie transferów socjalnych i wynagrodzeń nie obejmuje wydatków inwestycyjnych oraz nie niszczy kapitału produkcyjnego i zachęt do inwestycji, a do tego może obniżyć oczekiwania płacowe w gospodarce i przełożyć się na relatywne obniżenie kosztów jednostkowych pracy, poprawiając tym samym konkurencyjność przedsiębiorstw.

Racjonalizacja świadczeń socjalnych może też zwiększyć podaż pracy. Wreszcie redukcja tzw. wydatków sztywnych może stanowić silny sygnał dla rynków finansowych, że rząd jest zdeterminowany, aby uzdrowić finanse publiczne, co mogłoby obniżyć rentowność długu.

Wszystko zależy zatem od przyjętej struktury czy sposobu konsolidacji. Badania wykazują, że konsolidacje fiskalne oparte na cięciu wydatków są znacznie korzystniejsze gospodarczo niż konsolidacje fiskalne oparte na podwyżce podatków. Alesina i Perotti w artykule pt. "Fiscal expansions and adjustments in OECD Countries" z 1995 r. doszli do następującego wniosku: udane konsolidacje fiskalne bazują na cięciach transferów społecznych i redukcji zatrudnienia oraz płac w sektorze publicznym, zaś nieudane opierają się na podwyżkach podatków i zostawiają transfery społeczne i płace w budżetówce bez zmian, a nawet je czasem zwiększają.

Co więcej, jeśli odpowiednio skonstruowane, to nawet dość drastyczne korekty budżetowe nie muszą wiązać się ani z poważnymi recesjami, ani ze wzrostem bezrobocia.

Alesina i Ardagna w artykule pt. "Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending" z 2010 r. (który rozwijał ich wcześniejsze badania) idą w pewnym sensie dalej.

I stwierdzają – porównując udane i nieudane konsolidacje fiskalne w krajach OECD w latach 1970–-2007 – że "udane dostosowania budżetowe opierają się wyłącznie na cięciach wydatków, którym towarzyszą umiarkowane obniżki podatków".

Warto zatrzymać się dłużej przy artykule Alesiny, Favero i Giavazziego pt. "Effects of Austerity: Expenditure- and Tax-based Approaches" z 2019. Badacze przebadali prawie 200 konsolidacji fiskalnych realizowanych od lat 70. XX wieku do 2014 r. w szesnastu wysoko rozwiniętych krajach OECD. Wyniki były następujące:

• podniesienie opodatkowania jeden punkt procentowy PKB obniża PKB o więcej niż dwa punkty procentowe i efekt ten trwa trzy-cztery lata;
• z kolei obniżenie wydatków o jeden punkt procentowy PKB powoduje spadek PKB zaledwie o 0,25 punktu procentowego i efekt ten trwa mniej niż dwa lata.

Innymi słowy, jak zauważył prof. Machaj, "zmniejszanie wydatków powoduje zapłacenie względnie niewielkiej i krótkookresowej ceny za potencjalną stabilność makroekonomiczną i korzystny wzrost w długim okresie. W odróżnieniu od strategii zwiększania opodatkowania, która prowadzi do głębokich recesji przedłużających się o kolejne lata".

Ma to sens. Podatki stanowią obciążenie sektora prywatnego – tak samo jak, choć nie jest to tak intuicyjne, wydatki państwowe. Gdy zmniejsza się ich udział w PKB, mniejsza część zasobów jest alokowana przez państwo, a większa przez rynek, tworząc przestrzeń dla rozwoju sektora prywatnego.

Sztandarowymi przykładami ekspansywnej konsolidacji fiskalnej, analizowanymi już w przywoływanym tu artykule Giavazziego i Pagano, są Dania i Irlandia z lat 80. XX wieku. Zacznijmy od Danii.

W wyniku konsolidacji saldo budżetowe poprawiło się o 12,5 punktu procentowego PKB (z deficytu -9,1 proc. w 1982 do nadwyżki 3,4 proc. w 1986 r.). Zakładała ona m.in. spadek wydatków publicznych o kilka punktów procentowych (w tym ograniczenie wzrostu płac w budżetówce i zamrożenie waloryzacji świadczeń socjalnych).

Wbrew standardowym prognozom keynesowskim gospodarka odnotowała silny wzrost PKB podczas konsolidacji – realne PKB rosło średnio o 3,7 proc. w latach 1984-1986, najszybciej od lat 60. XX w.

Początkowa sytuacja Irlandii była jeszcze gorsza. Kraj ten utrzymywał wtedy deficyt budżetowy sięgający nawet ok. 13 proc. PKB. Pierwszą próbę konsolidacji rząd podjął w 1982 r., ale opierała się ona głównie na podwyżkach podatków i przyniosła mieszane rezultaty: deficyt został obniżony tylko o 2,5 punktu procentowego PKB, samo PKB spadło w 1983 r., a stopa bezrobocia wzrosła.

W 1987 r. rząd spróbował ponownie, ale tym razem oparł się głównie na cięciu wydatków. Ich udział w PKB spadł z 50,8 proc. w 1987 r. do 41,2 proc. w 1989 r. Co ciekawe, marginalne stawki podatkowe zostały obniżone, a nie podwyższone. Równolegle zwiększono bazę podatkową, ale i tak udział wpływów podatkowych do PKB spadł z 42,4 proc. w 1987 r. do 38,8 proc. w 1989 r.

Pokazuje to, że cięcie wydatków nie tylko stanowi alternatywę do podwyższania podatków, ale może nawet dać przestrzeń na ich obniżki. W przeciwieństwie do pierwszej konsolidacji, ta druga przyniosła istotną obniżkę deficytu (z 10,6 proc. w 1986 r. do 2,6 proc. w 1989 r.) i ożywienie wzrostu gospodarczego: PKB przyśpieszyło z 3,7 proc. w 1986 r. do 6,1 proc. w 1989 r. Stopa bezrobocia się obniżyła, a kraj z "chorego człowieka Europy" zmieniał się w celtyckiego tygrysa.

Oczywiście te przypadki są bardziej złożone. Ekonomiści zwracali uwagę na równoległe reformy monetarne oraz czynniki zewnętrzne korzystnie wpływające na wzrost gospodarczy. Niemniej dobrze one ilustrują, że – wbrew keynesowskim intuicjom – konsolidacja fiskalna nie musi być recesyjna, zwłaszcza jeśli będzie opierała się na cięciach wydatków.

Bardziej współczesna historia gospodarcza również wspiera ten podstawowy wniosek. Po globalnym kryzysie finansowym z lat 2007-2009 wiele krajów musiało dokonać konsolidacji fiskalnej. Wśród nich również można znaleźć interesujące przykłady ekspansywnych konsolidacji, między innymi ponownie w Irlandii oraz państwach bałtyckich.

Łotwa w latach 2009-2012 ścięła wydatki w łącznej wysokości 11,4 proc. PKB. Dzięki zdecydowanym cięciom budżetowym udział wydatków państwowych w łotewskim PKB spadł z 43,4 proc. w 2009 r. do 36 proc. w 2013 r., a deficyt budżetowy został zredukowany z 9 proc. w 2009 r. do 0,8 proc. w 2012 r.

Warto skontrastować Łotwę z Grecją, w której konsolidacja była bardziej łagodna i rozciągnięta w czasie. I w mniejszym stopniu opierała się na cięciu wydatków, zwłaszcza po tym, gdy jej wierzyciele przeforsowali podwyżki podatków.

W rezultacie udział wydatków państwowych w PKB wzrósł z 52,2 proc. w 2010 r. do 60,1 proc. w 2013 r. (w 2014 r. spadł on do 49,3 proc.), a deficyt budżetowy w latach 2010-2013 utrzymywał się średnio na poziomie 10,5 proc. i dopiero w 2014 r. spadł do 3,5 proc.

Przykład ten pokazuje, że podnoszenie podatków podczas kryzysu nie pomaga i że tylko zdecydowane reformy są w stanie przywrócić równowagę budżetową i zaufanie rynków finansowych.

Choć ówczesna konsolidacja nie była odpowiednio skonstruowana (była za mało zdecydowana i za bardzo bazowała na podatkach), wydaje się, że Grecja odrobiła tę bolesną lekcję i po pandemii dokonała lepszej konsolidacji fiskalnej – ale to temat na inny artykuł.

Luźna polityka fiskalna zakładająca wysokie deficyty strukturalne jest nie do utrzymania. W długim terminie konsolidacja fiskalna jest niezbędna, aby uzdrowić finanse publiczne i zapobiec kryzysowi. To nie ona stanowi problem, lecz populistyczna polityka fiskalna. Konsolidacja fiskalna sama w sobie nie musi być recesyjna, lecz może być wręcz ekspansywna.

Wszystko zależy od sposobu jej przeprowadzenia. Refleksja ekonomiczna i badania ekonomiczne wskazują, że konsolidacja fiskalna opierająca się na zdecydowanym cięciu wydatków (zwłaszcza tych sztywnych i bieżących) ma największe szanse mieć charakter ekspansywny.

dr hab. Arkadiusz Sieroń, adiunkt w Instytucie Nauk Ekonomicznych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego