Konsolidacja fiskalna nastąpi. Pytanie, kto za nią zapłaci [OPINIA]

Opinia dr hab. Michała Brzezińskiego, profesora ekonomii na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW, to część projektu #RingEkonomiczny money.pl. W naukach społecznych, w tym w ekonomii, na jedno pytanie istnieje często wiele różnych odpowiedzi. O takich spornych kwestiach dyskutują zaproszeni do Ringu ekonomiści. Tym razem tematem przewodnim jest stan finansów publicznych Polski. Zastanawiamy się, jak zatrzymać narastanie długu publicznego, aby nie zahamować wzrostu gospodarczego. Równolegle z opinią prof. Brzezińskiego publikujemy artykuł dr hab. Arkadiusza Sieronia, ekonomisty z Uniwersytetu Wrocławskiego, oraz analizę, w której omawiamy wyniki wprowadzającej do dyskusji ankiety wśród szerokiego grona ekonomistów.

Ministerstwo Finansów w strategii zarządzania długiem napisało wprost, że w bazowym scenariuszu w 2028 r. państwowy dług publiczny (i to w obu ustawowych ujęciach) przekroczy 55 proc. PKB. Ustawa o finansach publicznych uruchamia wtedy procedury ostrożnościowe, które obejmą budżet na 2030 r., a jeśli deficyt okaże się wyższy od planu, już na 2029 r. rząd będzie musiał obniżyć relację długu państwowego do PKB, zamrozić płace w państwowej sferze budżetowej i ograniczyć waloryzację emerytur do poziomu inflacji.

Te automatyczne ograniczenia dadzą jednak niewiele. Według moich szacunków, opartych na prognozach MF, zamrożenie płac w budżetówce i waloryzacja emerytur o wskaźnik inflacji przyniosą oszczędności rzędu kilku-kilkanastu miliardów zł rocznie, czyli 0,1-0,3 proc. PKB. W prognozie MF deficyt sektora finansów publicznych spada zaś z 6,8 proc. PKB w 2028 r. do 4,2 proc. w 2030 r. To 2,6 pkt proc. w dwa lata, czyli równowartość około 130 mld zł.

Czy do konsolidacji w ogóle dojdzie? Są powody, by w to wątpić. Strategia zakłada spadek deficytu, ale nie wymienia ani jednego cięcia wydatków czy podwyższenia podatków, które miałyby taki skutek przynieść. Dług krajowy ma pozostać poniżej konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB także dzięki finansowaniu wydatków przez BGK i PFR, których zobowiązania nie mieszczą się w krajowej definicji długu. Sankcje unijne (za wzrost szerzej zdefiniowanego długu powyżej 60 proc. PKB – red.) nie wydają się zaś bardzo groźne.

Polsce jako krajowi spoza strefy euro nie grozi grzywna, a zawieszenie funduszy spójności to w pierwszym kroku najwyżej około 10 mld zł.

Mimo to teza, że konsolidacji nie będzie, jest moim zdaniem błędna. Wypychanie długu do BGK i PFR oraz negocjacje z Brukselą mogą dać trochę czasu, ale nie zastąpią zaufania rynków. Agencja Moody’s, która we wrześniu obniżyła Polsce rating, ostrzegła, że odejście od reguł fiskalnych mogłoby ją skłonić do kolejnej obniżki.

Do tego dochodzi arytmetyka długu. Nawet gdyby bez zacieśnienia polityki fiskalnej gospodarka rosła szybciej niż prognozowane przez MF 2 proc. (to prognoza na lata 2029-2030 – red.), nominalny PKB rósłby w tempie 5,5 proc. rocznie, niewiele wyższym niż wyniesie wtedy średnie oprocentowanie długu. A w takiej sytuacji relacja długu do PKB przestaje rosnąć dopiero przy deficycie – bez uwzględniania odsetek – bliskim zeru. MF prognozuje jednak, że tak liczony deficyt w 2028 r. wyniesie 3,5 proc. PKB.

Co o tym ciężarze mówią badania naukowe? Analiza programów oszczędnościowych z 12 krajów UE pokazuje, że konsolidacja o 1 pkt proc. PKB obniżała po trzech latach poziom PKB o 1,6 proc. względem scenariusza bez zacieśnienia, podnosiła bezrobocie i zwiększała nierówności dochodów, a w warunkach słabej koniunktury koszty były ponad dwukrotnie większe (Heimberger i Matzner, 2026). Występowały także koszty polityczne.

W Europie Zachodniej cięcia regionalnych wydatków publicznych o 1 proc. zwiększały poparcie dla partii skrajnych o 1,4 pkt proc. w roku tych cięć i o ok. 3 pkt proc. po czterech latach (Gabriel i in., 2026).

Ponadto historia sugeruje, że rządy tną nierówno. Inwestycje publiczne spadały kilkukrotnie mocniej niż bieżąca konsumpcja, a świadczenia społeczne, z emeryturami na czele, należały do najlepiej chronionych wydatków. To politycznie zrozumiałe, ale szczególnie kosztowne dla gospodarki. Według modelu Ministerstwa Finansów, każda złotówka cięcia inwestycji publicznych obniża w pierwszym roku PKB o 1,7 zł, a złotówka cięcia transferów socjalnych, głównie emerytur, o 50 groszy.

Z tych badań nie wynika jednak, że nadchodząca konsolidacja musi skończyć się stagnacją lub recesją. Będzie to zależało od tego, jakie wydatki ostatecznie będziemy cięli, jakie podatki podnosili i w jakim tempie oraz przy jakiej koniunkturze będziemy prowadzili te dostosowania. Niemniej zacieśnienie o 2,6 pkt proc. w dwa lata, gdy gospodarka i tak będzie zwalniała, to scenariusz ryzykowny. Rozłożone w czasie i rozpoczęte wcześniej, w lepszej koniunkturze, kosztowałoby mniej.

Jak więc najlepiej zaplanować konsolidację? Po pierwsze, podwyżki podatków muszą być istotną jej częścią, ale powinny to być podatki obciążające górę rozkładu dochodów.

Rządowy projekt zmian podatkowych idzie w dobrą stronę w przypadku CIT i ryczałtu, ale netto poprawiłby saldo sektora finansów publicznych w 2027 r. tylko o 2,6 mld zł.

W pakiecie są bowiem również obniżki obciążeń PIT, które uszczuplą wpływy do budżetu o 10 mld zł. Trzy czwarte z tej kwoty trafią do 10. decyla (10 proc. osób o najwyższych dochodach – red.) podatników rozliczających się według skali. Dlatego uważam, że obniżkę PIT z tego projektu warto odłożyć do czasu, aż sytuacja finansów publicznych się poprawi.

Warto też nazwać po imieniu podwyżkę podatków, która już następuje: zamrożone parametry systemu PIT, przede wszystkim wysokość kwoty wolnej i progu podatkowego, przyniosły budżetowi w samym 2025 r. około 25 mld zł więcej, niż gdyby zachowały realną wartość z 2022 r. Razem z erozją realnej wartości zamrożonych świadczeń podnosi to – przy tej samej granicy ubóstwa – stopę zagrożenia ubóstwem o około 1 pkt proc., a wśród dzieci o 2 pkt proc.

Jeśli zamrożenie parametrów systemu PIT ma zostać częścią konsolidacji, trzeba to społeczeństwu powiedzieć wprost i osłonić najuboższych. Z tej perspektywy lepiej mrozić próg podatkowy niż kwotę wolną – indeksacja samej kwoty wolnej zostawiłaby budżetowi mniej więcej połowę zysku z dalszego zamrażania, a chroniłaby osoby o niskich i średnich dochodach. Z tych samych powodów nie należy podnosić stawek VAT-u na żywność i energię, bo uderza to w osoby z dołu rozkładu dochodów mocniej niż osoby z góry.

Po drugie, po stronie wydatków trzeba przede wszystkim chronić osoby w najtrudniejszej sytuacji. Powszechne transfery, takie jak 800+ (61 mld zł w 2027 r.) i "trzynasta emerytura" (32 mld zł wraz z "czternastką", która próg dochodowy już ma), można ograniczać od góry, wprowadzając próg dochodowy albo zwrot części świadczeń w zeznaniu podatkowym przez osoby o wysokich dochodach.

Z moich statycznych symulacji na modelu EUROMOD wynika, że samo odebranie 800+ najzamożniejszym 30 proc. gospodarstw dałoby około 20 mld zł oszczędności rocznie bez wzrostu ubóstwa. Próg "odcięcia" takich świadczeń trzeba jednak dobrze ustawić. Gdyby "trzynastkę" wygaszać tak jak dziś "czternastkę", czyli począwszy od emerytury na poziomie 2900 zł brutto – co jest wartością poniżej granicy zagrożenia ubóstwem relatywnym dla osoby samotnej – oszczędność sięgnęłaby tylko około 5 mld zł rocznie, ale zwiększyłby się zasięg ubóstwa wśród seniorów.

Jednocześnie świadczenia zależne od dochodu, jak zasiłek rodzinny z progiem niezmienionym od 2015 r., wymagają odbudowy. Ich mrożenie to trwające od lat ciche cięcie pomocy dla ubogich.

Uważać trzeba też na limity deficytu samorządów, które ustawa narzuca po przekroczeniu progu. To samorządy prowadzą żłobki, organizują pomoc społeczną i transport, od których ubożsi zależą najbardziej, bo nie mają prywatnej alternatywy. Nie powinniśmy także ratować się cięciem inwestycji publicznych, zwłaszcza współfinansowanych z UE.

Po trzecie, nie łudźmy się, że wystarczy uszczelnić podatki. Luka VAT to oszacowanie o ogromnej niepewności – za 2024 r. MF podaje 7,8 proc., Komisja Europejska zaś 10,9 proc. Szybki szacunek Komisji za 2023 r. (10,5 proc.) rok później zamienił się w 16 proc. Luka rośnie też, gdy słabnie koniunktura – w latach 2012-2015 ponad 40 proc. jej wzrostu wynikało właśnie z cyklu koniunkturalnego (Konopczak, 2022).

Gdy wzrost gospodarczy będzie zwalniał w kierunku 2 proc. rocznie, trudno liczyć na dalszy spadek luki VAT. Według Instytutu Finansów Publicznych, w 2025 r. zmalała ona do ok. 7 proc., a zejście do najniższego poziomu notowanego przeciętnie w UE dałoby "tylko" około 1,5 mld zł rocznie. Uszczelniać system trzeba dalej, ale przy potrzebach rzędu 130 mld zł przyniesie to raczej pojedyncze miliardy niż dziesiątki.

Teoretycznie konsolidację na ponad 100 mld zł da się przeprowadzić po cichu, poprzez mrożenie parametrów systemu PIT, świadczeń i inwestycji. Wtedy jednak nikt świadomie nie zdecyduje o tym, kto poniesie koszty tych dostosowań fiskalnych. Strategia MF nie mówi, jak przeprowadzić konsolidację, a partie polityczne przed wyborami w 2027 r. będą ten temat omijać.

Jeśli jednak decyzje te odłożymy do 2029 r., podejmie je za nas rynek. A pod presją rynku tnie się to, co najłatwiej – inwestycje, usługi publiczne i świadczenia dla ubogich rodzin, które w przeciwieństwie do emerytów nie są dla partii ważnym elektoratem. To cięcia najłatwiejsze politycznie, ale najdroższe gospodarczo i społecznie.