"Zdegenerowany system". Rząd wykonał pierwszy krok, aby go naprawić [ANALIZA]

Poniższa analiza jest wprowadzeniem do 24. edycji "Ringu ekonomicznego" money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. Tym razem szukamy odpowiedzi na pytanie, czy system preferencji podatkowych i składkowych dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą dobrze pełni swoją funkcję, którą jest wspieranie przedsiębiorczości. Punktem wyjścia była sonda na ten temat wśród ponad 40 ekonomistów z uczelni, think-tanków oraz instytucji finansowych i organizacji biznesowych. Równolegle z wynikami ankiety publikujemy opinie dwóch jej uczestników: dra Radosława Piwowarskiego z Instytutu Ekonomii Uniwersytetu Łódzkiego oraz dra Michała Zatora z Uniwersytetu Notre Dame (USA).

Od początku 2027 r. limit przychodów z jednoosobowej działalności gospodarczej, który uprawnia do rozliczania podatku w formie ryczałtu, wynieść ma 250 tys. euro zamiast 2 mln euro. To jedna z propozycji Ministerstwa Finansów, która znalazła się w ogłoszonym w środę pakiecie zmian podatkowych.

Zmniejszenie dostępności tej formy rozliczeń to jeden z trzech pomysłów MF na zwiększenie wpływów do budżetu, aby skompensować ubytek spowodowany planowanym podwyższeniem ze 120 do 130 tys. zł progu dochodowego, do którego obowiązuje stawka PIT na poziomie 12 proc., oraz wprowadzeniem dodatkowej stawki 24 proc., obciążającej dochody między 130 a 150 tys. zł. Pozostałe pomysły to podwyżka stawki CIT z 19 do 22 proc. dla części podmiotów gospodarczych oraz podwyżka z 4 do 5 proc. stawki daniny solidarnościowej, obciążającej osoby fizyczne z dochodami powyżej 1 mln zł.

Czy zmiany te faktycznie wejdą w życie, nie jest jeszcze pewne. Prezydent Karol Nawrocki zobowiązał się do blokowania wszelkich podwyżek obciążeń podatkowych. Jak dotąd zrobił tylko jeden wyjątek: zgodził się na zwiększenie CIT-u dla banków. Z otoczenia głowy państwa słychać już głosy, że rządowy pakiet zmian podatkowych jeszcze bardziej skomplikowałby polski system podatkowy i uderzył w przedsiębiorców.

Do proponowanej przez rząd reformy podatkowej krytycznie odniósł się też lider Konfederacji Sławomir Mentzen, którego poglądy w tej sprawie prezydent Nawrocki zdaje się podzielać. "Symboliczne podwyższenie progu podatkowego, ale w zamian potężne uderzenie w polskie małe firmy. Dopiero co rząd PiS wyrzucał setki tysięcy przedsiębiorstw z podatku liniowego na ryczałt, a teraz rząd KO obniża limit ryczałtu prawie dziesięciokrotnie" - napisał na X polityk.

W świetle ankiety money.pl wśród ponad 40 ekonomistów, stanowiącej wprowadzenie do 24. edycji "Ringu ekonomicznego", prezydenckie weto dla wszystkich proponowanych podwyżek podatków byłoby błędem. Zdecydowana większość ankietowanych zgadza się bowiem z ministrem finansów Andrzejem Domańskim, że dostępność ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych należy ograniczyć. Na ogół uważają też, że powinien to być tylko początek zmian w systemie preferencji podatkowych i składkowych dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, który przestał pełnić swoją funkcję.

Zamiast wspierać przedsiębiorczość, a w rezultacie inwestycje i zatrudnienie, stał się furtką do uchylania się od podatków.

Z poglądem, że "istniejący w Polsce system preferencji podatkowych i składkowych dla prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą przyczynia się do rozwoju przedsiębiorczości i pozytywnie wpływa na kondycję gospodarki", zgodziło się niespełna 26 proc. spośród 43 ekonomistów, którzy wzięli udział w ankiecie. Przeciwnego zdania jest ponad 67 proc. uczestników tej ankiety.

- Zakres i skala stosowanych preferencji są zbyt duże, co powoduje, że nad pozytywnym efektem pobudzania przedsiębiorczości przeważa negatywny efekt w postaci deformacji systemu podatkowego i arbitrażu podatkowego - ocenia Piotr Bujak, główny ekonomista banku PKO BP.

Te oceny nie zaskakują w świetle danych, o których niedawno w money.pl pisaliśmy. W 2025 r. osób pracujących na własny rachunek – tzn. samozatrudnionych niebędących pracodawcami – było w Polsce, poza sektorem rolniczym, o 255 tys. (czyli 18 proc.) więcej niż w 2021 r. W tym samym czasie liczba pracowników najemnych, również poza rolnictwem, wzrosła o 176 tys. (1,3 proc.), a liczba samozatrudnionych pracodawców zmalała o 21 tys. (3,2 proc.).

Wzrostowi liczby osób pracujących na własny rachunek towarzyszyły wyraźne zmiany w ich strukturze. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że ubywało jednoosobowych działalności gospodarczych odprowadzających podatek liniowy (19 proc. od dochodu), a jednocześnie szybko przybywało JDG odprowadzających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych. W 2024 r. było ich 1018 tys., o 314 tys. więcej niż w 2021 r., a w 2025 r. – jak wskazują szacunki money.pl – niemal 1060 tys.

Tendencje te łatwo powiązać ze zmianami podatkowymi w ramach tzw. Polskiego Ładu, czyli reform wprowadzonych z początkiem 2022 r. Ich konsekwencją było znaczące zwiększenie atrakcyjności ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych jako formy rozliczeń osób prowadzących działalność gospodarczą. To właśnie wtedy limit przychodów, uprawniający do płacenia ryczałtu, zwiększył się z 250 tys. do 2 mln euro. Pojawiły się też nowe stawki ryczałtu i ulgowe zasady odprowadzania składki zdrowotnej przez "ryczałtowców".

Andrzej Halesiak, ekonomista związany z Towarzystwem Ekonomistów Polskich, podkreśla, że istniejący nad Wisłą system preferencji dla JDG poprawia jedynie statystykę przedsiębiorczości, a nie faktyczną przedsiębiorczość.

– W przekroju międzynarodowym zależność idzie raczej w drugą stronę: wysokie stopy samozatrudnienia cechują gospodarki mniej produktywne. Dzieje się tak, bo preferencja uzależniona jest zwykle od formy prawnej, a nie od decyzji przedsiębiorców, na których nam zależy: innowacji, inwestycji itd. W efekcie w istotnej mierze preferencje to nic innego jak równoległy reżim podatkowy dla pracy – wyjaśnia.

Zdaniem Kamila Sobolewskiego, głównego ekonomisty Pracodawców RP, źródłowym problemem nie jest to, że ulgi podatkowe i składkowe dla samozatrudnionych są zbyt hojne, tylko to, że nadmierne jest obciążenie pracy najemnej podatkami i składkami.

– JDG jest sposobem na to, by ludzie pracowali legalnie, nie w szarej strefie i by w ogóle pracowali. Moim zdaniem każda próba dokręcenia śruby JDG musi obejmować analizę, czy nie wywoła to eksplozji szarej strefy, co byłoby zabójcze dla bazy podatkowej lub nie ograniczy motywacji do pracy, co byłoby zabójcze dla wzrostu PKB – tłumaczy.

Tyle że nawet krytycy dzisiejszego systemu preferencji dla samozatrudnionych nie twierdzą, że jest on całkowicie zbędny, a jedynie, że jest nadużywany. Argument, że lekarze, informatycy lub prawnicy nie mogliby znaleźć pracy lub pracowaliby w szarej strefie, gdyby nie prowadzili jednoosobowych działalności gospodarczych, trudno obronić. Tymczasem to właśnie spośród tego rodzaju wysoko wykwalifikowanych i dobrze wynagradzanych pracowników rekrutuje się duża część nowych przedsiębiorców, szczególnie tych korzystających z ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych.

Upowszechnianie się samozatrudnienia kosztem etatowej pracy ma niewidoczne na pierwszy rzut oka negatywne skutki, wykraczające poza straty dla budżetu państwa. Jednym z nich jest pogorszenie efektywności alokacji pracy i kapitału. Chodzi o to, że system ukierunkowany jest na wspieranie mikrofirm, które są co do zasady mniej produktywne niż większe przedsiębiorstwa, a nie firm z ambicjami, aby rosnąć.

– Bez systemu preferencji prawdopodobnie mielibyśmy mniej przedsiębiorców, także tych zatrudniających pracowników, ale nie oznacza to gorszej kondycji gospodarki. Spora część osób, które ze względu na preferencyjne opodatkowanie decydują się na działalność gospodarczą, byłaby bardziej produktywna pracując na etacie – tłumaczy dr Jan Gromadzki, pracownik naukowy Uniwersytetu Ekonomicznego w Wiedniu.

- Preferencje mogą ułatwiać rozwój mikroprzedsiębiorczości, zwłaszcza na wsi i w małych miastach, gdzie własna działalność często uzupełnia dochody gospodarstw domowych i zastępuje brak miejsc pracy. Obecny system jest jednak zbyt szeroki i słabo ukierunkowany: wspiera zarówno drobne lokalne firmy, jak i wysokodochodowe pozorne samozatrudnienie, sprzyjając arbitrażowi podatkowemu i nierównemu opodatkowaniu podobnych dochodów – dodaje prof. Sławomir Kalinowski z Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk.

Przed 2022 r. liczba samozatrudnionych w Polsce również rosła szybciej niż liczba pracowników najemnych, ale tylko w ujęciu procentowym, a nie bezwzględnie (w tysiącach). Poza tym przybywało też pracodawców, a nie tylko osób pracujących na własny rachunek. O problemie "fikcyjnego samozatrudnienia", służącego jedynie zmniejszeniu obciążeń podatkowych w porównaniu do pracy na etacie, mówiło się już wtedy, ale nie był on jeszcze tak ewidentny jak w ostatnich latach. Stąd powszechne wśród uczestników naszej ankiety przekonanie, że to Polski Ład, który wprowadził nowe ulgi dla JDG odprowadzających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych, w największym stopniu popsuł system preferencji dla przedsiębiorców.

Spośród 43 uczestników naszej ankiety aż 84 proc. zgodziło się z tym, że należy istotnie ograniczyć dostępność opodatkowania w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych. Postulat ten odrzuca jedynie 7 proc. ankietowanych.

- Dostępność ryczałtu to jest aktualnie główny element psujący system, ewidentnie służący do arbitrażu i optymalizacji podatkowej górnych warstw dochodowych – mówi dr Możdżeń.

- Ryczałt zaprojektowano dla drobnych przedsiębiorców, dla których koszty pełnej księgowości są nieproporcjonalnie duże w stosunku do skali działalności. Dziś stał się w dużej mierze narzędziem optymalizacji podatkowej. Do tego jest to rozwiązanie, które nie tworzy bodźców do inwestowania, bo amortyzacja, zakup sprzętu czy wydatek na badania i rozwój nie dają żadnej korzyści podatkowej – przyznaje Andrzej Halesiak.

W tym kontekście uczestnicy naszej ankiety chwalą propozycję rządu, aby przywrócić dawny limit przychodów uprawniających do rozliczania podatku w formie ryczałtu. Wielu z nich podkreśla jednak, że potrzebne są także inne zmiany, np. ograniczenie katalogu typów działalności, które można rozliczać ryczałtem.

- Należy ograniczyć dostępność ryczałtu dla wysokodochodowych specjalistów oraz osób świadczących usługi niemal wyłącznie jednemu podmiotowi. Nie powinno to jednak uderzać w drobne usługi, rzemiosło, handel i działalność sezonową. Na wsi i w małych miastach ta prosta forma opodatkowania ułatwia prowadzenie niewielkich firm, wspiera dywersyfikację dochodów rodzin rolniczych i pozwala utrzymać lokalną dostępność usług – podkreśla prof. Kalinowski.

Prof. Michał Rubaszek ze Szkoły Głównej Handlowej zauważa, że system preferencji podatkowych dla jednoosobowych działalności gospodarczych można postrzegać jako instrument niejawnej polityki przemysłowej (tzn. polityki oddziałującej na strukturę sektorową gospodarki).

- Relatywnie niskie efektywne opodatkowanie pracy informatyków lub lekarzy zwiększa atrakcyjność i konkurencyjność sektorów IT i medycznego. Prowadzi to do realokacji zasobów w kierunku tych sektorów, co jest odzwierciedlone m.in. przez wybory kierunków studiów. W tym sensie preferencje podatkowe przyczyniły się do sukcesu sektora IT, co wspiera kondycję gospodarki – tłumaczy.

Ekonomista podkreśla jednak, że sprawiedliwość społeczna takiej polityki jest wątpliwa. Sprawia ona bowiem, że dwie osoby, które wykonują dokładnie tę samą pracę, mogą być zupełnie inaczej obciążone podatkami w zależności od tego, czy pracują na własny rachunek czy najemnie.

Osobną kwestią jest to, że preferencyjne traktowanie JDG dotyczy nie tylko podatków i parapodatków, takich jak składka zdrowotna, ale też składek emerytalnych. To tworzy ryzyko, że dobrze wynagradzani samozatrudnieni, którzy dziś płacą niskie podatki, w przyszłości będą otrzymywali emeryturę minimalną – finansowaną nie tylko z ich własnych składek, ale z podatków ogólnych przez resztę społeczeństwa.

Ten problem szerzej opiszemy za tydzień.