Czy ustawa o rynku kryptoaktywów była rzeczywiście aż taka zła? [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Od dnia 30 grudnia 2024 r. w całej Unii Europejskiej jest bezpośrednio stosowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rynków kryptoaktywów (rozporządzenie MiCA).

Działania legislacyjne podjęto ze względu na gwałtowne upowszechnianie się kryptoaktywów (definicję legalną tego pojęcia wprowadza rozporządzenie MiCA) i związany z tym zamiar ochrony użytkowników kryptoaktywów, a także istotne ryzyka związane z upowszechnianiem się stablecoinów (kryptoaktywów o stałej wartości), szczególnie o zasięgu globalnym, takich jak np. Tether (USDT) czy USDC.

Na pewno też na przyśpieszenie prac nad tym rozporządzeniem wpłynęła agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę i następnie próby obchodzenia przez Rosję sankcji poprzez wykorzystanie kryptowalut.

Uchwalenie rozporządzenia MiCA oznacza, że powstał kolejny sektor na Jednolitym Rynku Finansowym (w ujęciu prawnym) obok takich sektorów, jak np. bankowy, kapitałowy, usług płatniczych czy ubezpieczeniowy. Naturalną koleją rzeczy regulacja prawna takiego nowego sektora musi respektować zasady stosowane dla całego rynku finansowego, a jednocześnie uwzględniać odrębności sektorowe - przede wszystkim brać pod uwagę różne stopnie ryzyka w poszczególnych sektorach.

Rozporządzenie MiCA, jako rozporządzenie unijne, nie wymaga implementacji do porządków krajowych poszczególnych państw członkowskich. W praktyce, aby rozporządzenie unijne mogło być w pełni stosowane w danym państwie, potrzebne są jednak zmiany przepisów.

Można tu podać przykład zrozumiały dla każdego. Rozporządzenie MiCA przewiduje m.in. obowiązek uzyskania zezwolenia w przypadku zamiaru świadczenia usług związanych z kryptoaktywami (podmioty świadczące takie usługi są nazywane przez rozporządzenie dostawcami usług w zakresie ktyptoaktywów, są to tzw. CASPs – Crypto-Asset Service Providers, np. giełdy kryptowalutowe, czy kantory kryptowalutowe). Takie zezwolenie według rozporządzenia MiCA mają wydawać właściwe władze nadzorcze.

Ustawodawca unijny oczekuje, że każde państwo członkowskie wskaże w swoim prawie krajowym organ, który będzie takimi właściwymi władzami nadzorczymi. Do tych władz należy także np. zgłosić dokument informacyjny (często nazywany whitepaperem) w przypadku oferty publicznej lub występowania o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów innych niż tokeny powiązane z aktywami (ART) lub tokeny będące pieniądzem elektronicznym (EMT) – ale uwaga: są tu istotne wyjątki.

Polska powinna zatem wskazać ustawą organ, który ma wydawać zezwolenia, przyjmować zgłoszenia dokumentów informacyjnych, a przede wszystkim wykonywać nadzór publicznoprawny przewidziany rozporządzeniem MiCA. Z uwagi na istniejący w Polsce model publicznoprawnego nadzoru zintegrowanego takim organem może być tylko Komisja Nadzoru Finansowego. Jednak KNF, bez umocowania ustawowego, nie może wydawać zezwoleń ani wykonywać nadzoru publicznoprawnego.

Zawetowanie ustawy o rynku kryptoaktywów spowodowało, że obecnie przedsiębiorcy, którzy wcześniej, tj. przed 30 grudnia 2024 r., nie byli wpisani do rejestru działalności w zakresie walut wirtualnych, nie mogą świadczyć usług w zakresie kryptoaktywów (np. nie mogą prowadzić kantoru kryptowalutowego), ponieważ nie ma podmiotu, który wydałby im zezwolenie. Z kolei ci przedsiębiorcy, którzy są wpisani do tego rejestru mogą prowadzić działalność tylko do 1 lipca 2026 r.

Po tej dacie, według rozporządzenia MiCA, działalność tę kontynuować mogą tylko, jeżeli będą posiadać zezwolenie wydane przez właściwy organ.

Rzecz w tym, że ze względu na zawetowanie ustawy, nadal formalnie nie został wskazany podmiot, który takie zezwolenie mógłby wydać. Ewentualnie rozporządzenie można rozumieć i tak (co jest problematyczne), że dla wydłużenia okresu legalnego prowadzenia działalności przez takich przedsiębiorców wystarczyłby złożony wniosek o wydanie zezwolenia przed 1 lipca 2026 r., ale znowu – nadal nie ma formalnie podmiotu, do którego taki wniosek mógłby zostać złożony. Należy jednak mieć nadzieję, że racjonalny ustawodawca nie dopuści do powstania sytuacji, w której w ogóle przed 1 lipca 2026 r. nie wejdzie w życie ustawa wdrażająca rozporządzenie MiCA.

Wetowanie ustawy o rynku kryptoaktywów z takich powodów, że jest rozbudowana (liczy ponad 100 stron), wprowadza wysokie opłaty nadzorcze (tj. za wydawanie zezwoleń oraz roczną opłatę od podmiotów nadzorowanych), a także umożliwia blokowanie stron internetowych podmiotów, które naruszają przepisy rozporządzenia MiCA, jest "wylewaniem dziecka z kąpielą".

Zarzut, że są państwa, w których ustawy wdrażające rozporządzenie MiCA liczą tylko kilkanaście stron, jest o tyle nieusprawiedliwiony, że w takich państwach z reguły uchwalono więcej ustaw, które dokonują cząstkowych zmian w określonych obszarach systemu prawnego (np. w Czechach rozporządzenie MiCA transponuje 29 ustaw). W zawetowanej ustawie ponad 30 stron zajmowały zmiany w innych ustawach, o czym zresztą dalej.

Co do opłat nadzorczych – tak, wydają się wysokie i było to wielokrotnie podnoszone podczas konsultacji społecznych projektu ustawy.

Projektodawca argumentował, że musi być pewna bariera dla podmiotów chcących działać na rynku kryptoaktywów, bo przecież to jeden z sektorów rynku finansowego i podmioty bez odpowiedniego kapitału nie mogą zapewnić wymaganego dla rynku finansowego bezpieczeństwa użytkownika, a także całego systemu. Jest to istotny argument, z którym trudno dyskutować.

Niestety, ze względu na to, iż kryptoaktywa "trafiły pod strzechy" i stały się faktycznie (w sensie ekonomicznym) częścią rynku finansowego (rynków finansowych), tak w poszczególnych krajach, jak i globalnie, reglamentacja działalności gospodarczej odnoszącej się do kryptoaktywów jest niezbędna i konieczna, co oznacza m.in. konieczność ponoszenia opłat nadzorczych – tak jak takie opłaty ponoszą inne podmioty rynku finansowego. Natomiast proporcjonalność obciążenia jest istotna. O wysokości tych opłat nadal można dyskutować, lecz przecież odpowiednie zmiany można było wprowadzić za jakiś czas nowelizacją ustawy.

Nie wiadomo dlaczego ustawa o rynku kryptoaktywów miałaby ograniczać prawa Polaków, skoro reglamentacja działalności na rynku kryptoaktywów została wprowadzona rozporządzeniem MiCA, a nie ustawą, a rozporządzenie to stosowane jest w całej Unii i jak to już podnoszono – ewidentnie ta reglamentacja jest potrzebna.

Brak możliwości rozpoczęcia działalności na rynku krytptoaktywów zdaje się bardziej uderzać w podstawowe prawa przedsiębiorców, a zawetowanie ustawy przynosi kolejne miesiące braku takiej możliwości.

Nie można również uznać za zamach na wolność Polaków, przepisów zawetowanej ustawy dotyczących rejestru domen internetowych wykorzystywanych do prowadzenia działalności naruszającej rozporządzenie MiCA, a w szczególności tych przepisów, które umożliwiają blokowanie do stron internetowych prowadzonych pod domeną wpisaną do rejestru. Rejestr ten miał być prowadzony przez KNF i wpis do tego rejestru, a w konsekwencji blokowanie stron internetowych miało co do zasady następować po złożeniu przez KNF zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, a tylko zupełnie wyjątkowo bez takiego zawiadomienia.

Ponadto prawodawca przewidział prawo wniesienia sprzeciwu. Oczywiście o tym wyjątku można dyskutować – ale znowu, to w istocie drobna kwestia, która nie powinna przesądzać o wrzuceniu całej ustawy do kosza. Obowiązek wprowadzenia przepisów blokowania stron podmiotów, które naruszają rozporządzenie MiCA, nakłada samo rozporządzenie, więc ta idea i jej wdrożenie do polskiego prawa jest poza dyskusją.

I to rozwiązanie ma głęboki sens: jest próbą walki z bardzo dotkliwym – należy podkreślić, głównie dla przeciętnego Polaka – zjawiskiem oszustw na rynku kryptoaktywów.

Tych oszustw dokonują świetnie zorganizowane grupy przestępcze i z reguły w schemacie oszustwa wykorzystuje się stronę internetową, którą w pełni kontrolują oszuści. Rozwiązanie proponowane w ustawie o rynku kryptoaktywów miało umożliwiać wyłączanie takich stron.  

Ustawa o rynku kryptoaktywów miała nowelizować ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz szereg innych ustaw, m.in. ustawę Prawo bankowe, do której miano wprowadzić nowe czynności bankowe, dzięki czemu banki mogłyby działać na rynku kryptoaktywów, ustawy podatkowe, ustawę o rachunkowości, k.p.c., k.p.k.

Z perspektywy problematyki prania pieniędzy, finansowania terroryzmu, a także finansowania dywersantów i obcej agentury, ważne były zmiany, które miały zostać wprowadzone do ustawy o KAS, Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, CBA, ABW oraz AW, a przede wszystkim do ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Te ostatnie zmiany mały głównie na celu dostosowanie polskiego prawa do wymogów unijnego rozporządzenia w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych i niektórych kryptoaktywów. I faktycznie brak tych zmian w polskim prawie oraz brak możliwości stosowania rozporządzenia MiCA stanowi dotkliwą lukę, która może być wykorzystywana do prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, a także innych działań przestępczych, a nawet, owszem - do finansowania aktów dywersji.

Autorem jest dr hab. Witold Srokosz, prof. Uniwersytetu Wrocławskiego, radca prawny, przewodniczący Rady Naukowej Stowarzyszenia Ekspertów Blockchain