Dług rośnie, rating zagrożony? Polsce zaczyna kończyć się czas

W piątek 27 lutego poznamy najnowszą decyzję agencji Fitch ws. ratingu Polski. We wrześniu ubiegłego roku instytucja obniżyła perspektywę naszej oceny z neutralnej na negatywną. W żargonie finansowym jest to "żółta kartka" – sygnał, że kolejnym krokiem może być faktyczne obcięcie wiarygodności kredytowej państwa.

Powody ostrzeżenia pozostają niezmienne: szybko rosnący dług publiczny, wysoki deficyt fiskalny oraz brak politycznej woli do przeprowadzenia niezbędnych, choć trudnych reform.

Mimo napiętej sytuacji, inwestorzy mogą na razie odetchnąć z ulgą. Milan Trajkovic, główny analityk Fitcha zajmujący się Polską, w rozmowie z Reutersem zasugerował, że na "czerwoną kartkę" może być za wcześnie. Zazwyczaj od momentu zmiany perspektywy do zmiany ratingu mija od roku do dwóch lat. Od ostatniego ostrzeżenia upłynęło pół roku, co statystycznie daje rządowi w Warszawie jeszcze chwilę oddechu.

Nie oznacza to, że zagrożenie minęło. Trajkovic zwrócił uwagę na bezprecedensową sytuację: po raz pierwszy, odkąd agencja analizuje polską gospodarkę, nie widać perspektyw na ustabilizowanie długu publicznego nawet w średnim terminie.

Deficyt fiskalny, który w ubiegłym roku oscylował wokół 7 proc. PKB, w bieżącym roku ma utrzymać się na podobnym poziomie. Według szacunków agencji, jego spadek poniżej 6 proc. PKB możliwy będzie dopiero w 2028 r. Tymczasem dla bezpieczeństwa finansów publicznych kluczowy byłby powrót w okolice 3 proc. PKB, co przy obecnej strukturze wydatków wydaje się niemożliwe bez podwyżek podatków lub drastycznych cięć.

Sytuacja budżetowa Polski staje się przedmiotem coraz głębszych analiz krajowych ekonomistów. Wskazują oni, że czynniki generujące dług są w dużej mierze sztywne i trudne do wyeliminowania w krótkim czasie.

W naszej ocenie możliwości szybkiego ograniczenia dynamiki długu publicznego są obecnie ograniczone. W najbliższych kwartałach głównymi czynnikami wzrostu zadłużenia pozostaną przede wszystkim: część pożyczkowa KPO oraz zobowiązania wynikające z programu SAFE. Jednocześnie na 2026 r. nie przewidziano istotnych działań konsolidacyjnych, co oznacza, że deficyt fiskalny będzie nadal zwiększał dług – tłumaczy nam Szymon Fabiański, ekonomista PKO Banku Polskiego.

Brak działań naprawczych może mieć katastrofalne skutki w perspektywie kilkunastu lat. Sama wiara w to, że szybki rozwój gospodarczy pozwoli nam "wyrosnąć" z problemów, może okazać się złudna.

– W dłuższym horyzoncie konsolidacja fiskalna stanie się jednak niezbędna. Jak wskazujemy w naszym raporcie, przy braku działań ograniczających wzrost wydatków w relacji do PKB lub podwyższających dochody podatkowe, samo "wyrastanie z długu" – czyli poleganie wyłącznie na wysokim wzroście gospodarczym – nie wystarczy, aby ustabilizować relację długu do PKB – ostrzega Fabiański.

Jego zdaniem, bez korekt polityki fiskalnej wskaźnik ten może zbliżyć się do 90 proc. PKB do 2040 r. – Docelowo, w celu ustabilizowania omawianej relacji, ministerstwo finansów będzie musiało podjąć działania konsolidacyjne na poziomie ok. 4,5 proc. PKB, w formie dodatkowych dochodów lub oszczędności po stronie wydatkowej. W przeciwnym razie kraj pozostanie w pułapce "rolowania", kiedy narastające koszty odsetkowe generują przyrost zadłużenia – dodaje.

Jednocześnie ekspert uspokaja, że w kontekście samej oceny wiarygodności kredytowej, Polska wciąż ma pewne atuty.

– W kontekście oceny ratingowej warto podkreślić, że obecny poziom długu publicznego pozostaje relatywnie niski na tle państw o podobnym ratingu. To oznacza, że Polska nie musi dążyć do redukcji długu, lecz przede wszystkim do zatrzymania jego dalszego wzrostu poprzez ograniczanie deficytu. Jeżeli w najbliższych latach utrzyma się solidne tempo wzrostu gospodarczego i nie pojawią się nowe nierównowagi makroekonomiczne – takie jak głęboki deficyt na rachunku obrotów bieżących – to nawet niewielka poprawa salda fiskalnego, wynikająca głównie ze wzrostu gospodarczego, powinna wystarczyć do utrzymania obecnych ocen ratingowych – podsumowuje Fabiański.

Raport PKO Banku Polskiego "Przedwiośnie konsolidacji fiskalnej" rzuca więcej światła na mechanizmy, które doprowadziły polskie finanse publiczne do obecnego stanu. W ostatnich latach państwo wydawało pieniądze znacznie szybciej, niż było w stanie pozyskać z podatków.

Jeszcze przed pandemią dług publiczny wynosił około 45 proc. PKB. Obecnie zbliża się do 60 proc., a prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego są bezlitosne – w 2030 r. zadłużenie może sięgnąć niemal 76 proc. PKB.

Byłby to jeden z najszybszych przyrostów długu w całej Europie. Co gorsza, rosnące zadłużenie oznacza, że coraz większą część budżetu zjadają odsetki. Koszty obsługi długu zbliżają się już do poziomu 3 proc. PKB. To gigantyczne kwoty, które zamiast na inwestycje, ochronę zdrowia czy edukację, trafiają do wierzycieli państwa.

Gdzie podziały się te pieniądze? Analitycy wskazują, że między 2019 a 2024 r. wydatki publiczne w relacji do PKB wzrosły z 41,1 proc. do 49,4 proc. Za ten skok odpowiadały w dużej mierze:

• tarcze antyinflacyjne i energetyczne,
• inwestycje w infrastrukturę,
• a w ostatnim czasie także skokowy wzrost nakładów na obronność i ochronę zdrowia.

Jednak struktura wydatków pokazuje też inne, bardziej trwałe obciążenia.

Polska wyróżnia się na tle regionu wysokimi wydatkami na emerytury, politykę rodzinną oraz edukację podstawową, mimo że społeczeństwo jest wciąż relatywnie młode. W 2023 roku różnica w wydatkach emerytalnych między Polską a średnią dla Europy Środkowo-Wschodniej wynosiła aż 2,2 proc. PKB.

Programy, takie jak 800+ czy 13. i 14. emerytura, stały się stałym elementem krajobrazu budżetowego, usztywniły wydatki i ograniczyły pole manewru w czasach spowolnienia.

Ekonomiści PKO BP w swoim raporcie nie pozostawiają złudzeń: aby zatrzymać spiralę zadłużenia, konieczne jest znalezienie oszczędności lub dodatkowych dochodów na poziomie około 4,5 proc. PKB. To skala wyzwania, która wymaga reform systemowych, a nie tylko kosmetycznych poprawek.

Po stronie wydatkowej analitycy wskazują na kilka potencjalnych obszarów, choć każdy z nich wiąże się z ogromnymi kosztami politycznymi i społecznymi. Najbardziej radykalnym krokiem byłoby czasowe zamrożenie funduszu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz ograniczenie waloryzacji świadczeń społecznych. Choć takie działania przyniosłyby szybkie efekty (nawet 2 proc. PKB oszczędności), ich wprowadzenie w roku wyborczym wydaje się mało prawdopodobne.

Długoterminowo kluczowa wydaje się reforma systemu emerytalnego. Rekomendacje instytucji międzynarodowych, takich jak MFW czy OECD, od lat są niezmienne: konieczne jest zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a następnie powiązanie go z oczekiwaną długością życia. Dodatkowo eksperci wskazują na potrzebę ograniczenia przywilejów branżowych oraz włączenia rolników do powszechnego systemu ubezpieczeń. Dopłaty do KRUS obciążają budżet, podczas gdy wpływy ze składek rolników pokrywają zaledwie ułamek wydatków na ich świadczenia.

Kolejnym obszarem poszukiwania oszczędności jest lepsze adresowanie pomocy socjalnej. Dane Banku Światowego pokazują, że w Polsce świadczenia wciąż zbyt szerokim strumieniem płyną do osób zamożnych. W 2022 r. do 20 proc. najuboższych gospodarstw domowych trafiało 28 proc. wydatków socjalnych. W Niemczech wskaźnik ten wynosił 80 proc. Oznacza to, że miliardy złotych z programów takich jak 800+ trafiają do rodzin, które finansowo poradziłyby sobie bez tego wsparcia. Wprowadzenie progu dochodowego lub ograniczenie świadczeń dla najbogatszych mogłoby przynieść wymierne ulgi dla budżetu.

Skoro cięcia wydatków są trudne politycznie, uwaga rządu może skierować się w stronę dochodów, czyli podatków. Polska nie jest tu wyjątkiem – inne kraje regionu już podjęły takie kroki. Estonia podniosła VAT i PIT, Litwa wprowadziła podatek od nadzwyczajnych zysków banków, a Rumunia reformuje system podatkowy pod presją rynków.

Z wyliczeń PKO BP wynika, że podniesienie efektywnej stawki VAT o 1 p.p. przyniosłoby budżetowi dodatkowe 0,6 proc. PKB. Podobny ruch w przypadku podatku PIT dałby 0,4 proc. PKB.

Ekonomiści wskazują również na możliwość uszczelnienia systemu, szczególnie w obszarze podatku CIT płaconego przez wielkie korporacje międzynarodowe oraz na potencjał tkwiący w podatku katastralnym czy reformie opodatkowania jednoosobowych działalności gospodarczych (ograniczenie tzw. fikcyjnego samozatrudnienia).

Istotnym rezerwuarem środków pozostaje walka z szarą strefą. Choć w ostatnich latach luka VAT została znacząco ograniczona (z ok. 25 proc. dekadę temu do poniżej 7 proc. w 2024 r.), dalsze uszczelnianie systemu, m.in. poprzez wdrożenie obowiązkowego Krajowego Systemu e-Faktur (KSeF), może przynieść kolejne miliardy zł.

Sytuacja Polski nie jest odosobniona. Z problemem rosnącego zadłużenia po pandemii i kryzysie energetycznym mierzy się większość państw OECD. MFW prognozuje, że do 2030 r. dług wzrośnie w 2/3 krajów członkowskich.

Ale Polska znajduje się w grupie podwyższonego ryzyka – obok USA, Francji czy Belgii mamy być jedną z nielicznych gospodarek z deficytem przekraczającym 5 proc. PKB na koniec dekady.

Robert Kędzierski, dziennikarz money.pl