"Reformy na miarę państwa rozwiniętego". Ekonomista wskazuje ukryte rezerwy wzrostu

• W Polsce praktycznie nie sprawdzamy, czy programy społeczne i gospodarcze działają zgodnie z zamierzeniami. Skutkiem jest marnotrawstwo publicznych pieniędzy na nieefektywne działania – mówi money.pl dyrektor Polskiego Instytutu Ekonomicznego.
• Maciej Sobolewski przywołuje szacunki OECD, wedle których wykorzystanie danych publicznych do lepszego ukierunkowania polityki gospodarczej mogłoby zwiększyć PKB Polski nawet o 1,5 proc. – To jest pewna ukryta rezerwa wzrostu – wskazuje.
• Według niego Polska nie potrzebuje radykalnej zmiany modelu wzrostu gospodarczego. Ten model zmienia się w sposób ciągły i w pewnym sensie niezauważalny – mówi.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl: Produkt krajowy brutto na mieszkańca Polski w minionych 35 latach zwiększył się o 266 proc. W opublikowanym niedawno raporcie "Polska droga do zamożności" analitycy PIE przedstawili ten wynik jako ogromny sukces. Wiadomo jednak, że napędzały nas siły konwergencji, które sprawiają, że słabiej rozwinięte gospodarki rosną szybciej niż bardziej rozwinięte. Czy Polska osiągnęła coś więcej niż inne kraje, które startowały z podobnego poziomu? Tak duży wzrost PKB to rzeczywiście sukces czy tylko brak ewidentnej porażki?

Maciej Sobolewski, dyrektor Polskiego Instytutu Ekonomicznego: Od ekonomistów zza granicy często słyszę, że Polska to podręcznikowy przykład konwergencji ekonomicznej (doganianie krajów wysoko rozwiniętych przez te mniej rozwinięte – red.). Ten spektakularny wzrost PKB na mieszkańca wynikał z logiki procesu nadganiania. Ale mimo to ci sami ekonomiści uważają wyniki polskiej gospodarki za ogromny sukces i nie rozumieją, dlaczego my tego nie dostrzegamy.

Bo konwergencja nie jest czymś gwarantowanym. Bez odpowiednich instytucji i właściwej polityki ekonomicznej ten proces mógłby zostać zahamowany albo zupełnie zatrzymany. Inaczej mówiąc, rozwój polskiej gospodarki w dużej mierze zależał od nas.

Jakie były główne składniki tego sukcesu?

Przede wszystkim, wychodząc z gospodarki centralnie planowanej, byliśmy w stanie usunąć bariery dla swobodnego przepływu czynników produkcji. Mówię tu zarówno o pracownikach, jak i kapitale.

Dopuściliśmy tzw. twórczą destrukcję, czyli pozwoliliśmy na upadek nieefektywnych firm, uwalniając dzięki temu czynniki produkcji dla nowych przedsiębiorstw. To poskutkowało skokowym wzrostem produktywności.

Jednocześnie dzięki instytucjom opartym na rządach prawa udało nam się sprawić, że owoce tego wzrostu zostały szeroko rozdzielone.

Jednym z popularnych argumentów podważających sukces gospodarczy Polski jest to, że nie dorobiliśmy się firm o globalnym znaczeniu. Rozwój polskiej gospodarki był napędzany przez zagraniczne inwestycje, korzystające z relatywnie taniej pracy. Skutek jest taki, że produkujemy i eksportujemy głównie rzeczy wymyślone gdzie indziej, sami niczego nie tworząc. To typowo imitacyjny model rozwoju, który często przeciwstawia się modelowi koreańskiemu. Wielu ludziom trudno jest uwierzyć w to, że Polska jest na podobnym poziomie rozwoju co Korea Południowa, która dorobiła się takich gigantów jak Samsung, Hynix czy Hyundai, a tym bardziej w to, że obie te gospodarki mogą mieć dziś równie dobre perspektywy.

To porównywanie Polski do Korei Południowej jest moim zdaniem chybione. Mamy zupełnie inne modele kapitalizmu. W Korei Płd. wykształcił się kapitalizm sterowany. Te słynne koreańskie firmy nie podlegały prawdziwym ograniczeniom rynkowym, były pod kuratelą państwa.

To jest jedna z możliwych dróg rozwoju, ale nie jest wcale oczywiste, że jest lepsza od tej, którą poszła Polska. Istnieją badania, które pokazują, że dużych firm – nie na skalę globalną, tylko krajową – jest u nas stosunkowo dużo. W tej grupie są oczywiście spółki Skarbu Państwa, ale też prywatne firmy działające w nowoczesnych branżach.

Część z nich ma zadatki na to, aby stać się firmami globalnymi. Inne takie przedsiębiorstwa dopiero powstają i skalują działalność. W polskim modelu kapitalizmu ten proces jest organiczny, a więc rozłożony na lata, inaczej niż w Korei Płd., gdzie był animowany przez państwo.

We wspomnianym raporcie wyliczają państwo, że udział towarów wysokiej technologii w całkowitym polskim eksporcie towarów zwiększył się z 2 proc. w 2002 r. do ponad 11 proc. w 2025 r. Ale to nie przeczy tezie, że Polska jest montownią dla zagranicznych firm. Złośliwi powiedzą, że montujemy bardziej zaawansowane technologicznie produkty, ale wciąż nie nasze własne.

To duże uproszczenie, które wpisuje się w popularną, ale fałszywą moim zdaniem narrację, że jesteśmy więźniem imitacyjnego modelu wzrostu i teraz potrzebujemy radykalnej zmiany, zastąpienia go modelem innowacyjnym. W rzeczywistości przejście między tymi modelami następuje w sposób ciągły i w pewnym sensie niezauważalny. Nie będzie żadnego punktu zwrotnego.

Chodzi o to, że w miarę wyczerpywania się prostych sposobów na zyski firmy naturalnie poszukują innych rozwiązań. Dawniej wystarczało sprowadzić gotową technologię zza granicy i skorzystać z taniej i jednocześnie dobrze wykwalifikowanej siły roboczej w Polsce. Ale wraz ze stopniowym zanikiem przewagi kosztowej firmy mają coraz silniejsze bodźce do poszukiwania nowych źródeł rentowności. I coraz częściej wykorzystują aktywa niematerialne: wiedzę, technologie i oprogramowanie. Jednym z przejawów tej zmiany jest dynamiczny rozwój usług opartych na wiedzy, zwłaszcza informatycznych i zaawansowanych usług biznesowych.

Jedną z ciekawszych zagadek dotyczących rozwoju polskiej gospodarki jest to, że szybki wzrost PKB następował pomimo permanentnie niskiej stopy inwestycji. Jak to możliwe?

Istnieje kilka wytłumaczeń tego zjawiska, które można sprowadzić do tego, że nie potrafimy dobrze mierzyć wydatków kapitałowych. Inaczej mówiąc, niska stopa inwestycji to w pewnym sensie statystyczny artefakt.

Po pierwsze, stopa inwestycji w cenach stałych nie jest w Polsce nadzwyczajnie niska. Jest wyższa niż choćby w Niemczech i porównywalna ze Słowacją. To sugeruje, że ceny dóbr inwestycyjnych rosły u nas wolniej niż ogólny poziom cen – przynajmniej w danych.

Po drugie, w Polsce bardzo mocno różnią się stopy inwestycji brutto i netto. Pod względem stopy inwestycji brutto jesteśmy na ostatnim miejscu w regionie, ale pod względem stopy inwestycji netto już nie. Wydaje się, że w Polsce wolniejsza niż gdzie indziej jest deprecjacja kapitału, tzn. rzadziej wymaga on odtworzenia.

Po trzecie, kapitału w Polsce jest wciąż dość mało. Jeśli porównamy wartość inwestycji do zasobu kapitału, to jest ona u nas jedną z wyższych w regionie. Łącznie to wszystko sugeruje, że niska stopa inwestycji wynika ze specyfiki polskiej gospodarki i trudności pomiarowych, a więc nie jest tak niepokojącym zjawiskiem, jak się często mówi.

A co z innowacjami? W świetle unijnych statystyk zawartych w tzw. Innovation Scoreboard Polska jest pod względem innowacyjności w ogonie Europy. Obecnie słabiej wypadają tylko Słowacja, Litwa, Bułgaria i Rumunia, ale nasze wyniki się pogarszają.

Stopa wydatków na badania i rozwój bez wątpienia jest dziś w Polsce niska, ale wydaje mi się, że jest adekwatna do naszego poziomu rozwoju. Wrócę do tego, co już mówiłem: spodziewam się, że potrzeba takich wydatków będzie się zwiększała wraz z wyczerpywaniem się prostych źródeł rentowności.

Ale nie musimy na ten wzrost stopy wydatków na B+R czekać z założonymi rękoma, możemy prowadzić politykę, która będzie temu sprzyjała. Instrumenty wspierające takie wydatki trzeba z jednej strony kierować do największych firm, które częściej podejmują działalność badawczo-rozwojową, a z drugiej strony do najmniejszych, które dopiero powstają, czyli do start-upów.

W obu przypadkach państwo ma do odegrania dużą rolę. Nie chodzi o to, żeby administracyjnie sterować działalnością innowacyjną, ale żeby zdejmować z firm część związanego z nią ryzyka. Polski Fundusz Rozwoju i Bank Gospodarstwa Krajowego podejmują moim zdaniem właściwe kroki, ale na efekty musimy jeszcze poczekać.

Dotychczas postęp technologiczny w Polsce napędzały głównie zagraniczne firmy. To one przynosiły do Polski innowacje, nie tylko produktowe, ale też organizacyjne, które rozlewały się na całą gospodarkę. Ale trudno oczekiwać, aby to one tworzyły w Polsce innowacje przełomowe, które współczesna teoria wzrostu traktuje jako kluczowe. To raczej zadanie dla krajowych przedsiębiorstw. Te jednak skarżą się często na to, że konkurencja z obecnymi w Polsce zagranicznymi koncernami, np. o ograniczoną pulę wykwalifikowanych pracowników, jest nierówna. Zagraniczne firmy mają dostęp do kapitału z centrali oraz tanich kredytów w macierzystych krajach. Mają też większe możliwości optymalizacji podatków. Czy na obecnym poziomie rozwoju powinniśmy zmienić nasze podejście do zagranicznych inwestorów?

Nie ma wątpliwości co do tego, że napływ inwestycji zagranicznych w całym okresie transformacji był jednym z fundamentów naszego sukcesu. Zyskiwały na nim także krajowe firmy, które stawały się poddostawcami inwestorów i przejmowały od nich nowe rozwiązania technologiczne i organizacyjne. Z badań wynika też, że około połowa zysków firm zagranicznych jest reinwestowana.

Ten problem wynika jednak nie tyle z nieudolności naszej administracji, ile z profilu niektórych zagranicznych firm. Działalność części z nich słabo przystaje do koncepcji podatku CIT.

Dobrym przykładem jest Uber. Za 2024 r. spółki tej grupy wykazały w Polsce około 660 mln zł przychodów, ale zapłaciły łącznie niespełna 3 mln zł podatku. To mniej niż 0,5 proc. przychodów. Oczywiście CIT płaci się od dochodu, a nie od przychodu, jednak tak niski wskaźnik skłania do pytania, czy całość zysków ekonomicznych generowanych przez działalność platformy w Polsce rzeczywiście podlega tutaj opodatkowaniu.

Jest też drugie pytanie o granice optymalizacji podatkowej koncernów działających w wielu jurysdykcjach. Takich możliwości optymalizacji nie mają firmy krajowe.

Problem z platformami takimi jak Uber jest szerszy. Ich działalność opiera się na intensywnym wykorzystaniu algorytmów, nad którymi nie ma nadzoru. Pozwalają one efektywnie kojarzyć kierowców z pasażerami, ale także dają kontrolę nad dostępem do rynku, kształtowaniem cen i podziałem przychodów.

Gdyby większa część przychodów tych platform trafiała do kierowców, całkowite wpływy podatkowe z tytułu ich działalności w Polsce byłyby większe. A powinny być, bo ta działalność generuje spore koszty społeczne związane z zatłoczeniem ulic, intensywnym wykorzystaniem infrastruktury publicznej czy wypadkami.

Od kilku lat istotnym motorem rozwoju gospodarczego Polski są rosnące wydatki publiczne, co manifestuje się narastaniem długu publicznego. Co się stanie, gdy rząd będzie zmuszony do oszczędności? Konsolidacja fiskalna zatrzyma wzrost gospodarczy?

Na dłuższą metę liczą się podażowe źródła wzrostu, czyli inwestycje, zasób kapitału, w tym ludzkiego, innowacje itp. To są czynniki, które mają znaczenie dla wielkości potencjalnego PKB (możliwego do wytworzenia przy pełnym wykorzystaniu czynników wytwórczych – red.).

Ewentualna konsolidacja będzie oddziaływała na popyt, ale nie musi zahamować procesu konwergencji. Dla długookresowych perspektyw kluczowe będzie to, w jaki sposób zostanie przeprowadzona. Jeśli ograniczymy przede wszystkim wydatki o niskiej efektywności, chroniąc inwestycje publiczne i wydatki wspierające produktywność, konsolidacja może wręcz sprzyjać trwałemu wzrostowi.

Wśród pomysłów na to, gdzie rząd może szukać dodatkowych wpływów do budżetu, wielu ekonomistów wskazuje dziurawy system opodatkowania dochodów osób fizycznych. Dysproporcja między opodatkowaniem pracy najemnej i samozatrudnienia jest tak duża, że jednoosobowa działalność gospodarcza stała się dla osób o wysokich dochodach furtką do uchylania się od podatków i składek. Czy to nie podważa jednego z wymienionych przez pana fundamentów naszego sukcesu, tzn. tego, że owoce wzrostu były sprawiedliwie dzielone?

Nie jestem specjalistą od systemu podatkowo-składkowego, ale zgadzam się, że wymaga on gruntownej przebudowy. Przez lata go modyfikowaliśmy, dokładając kolejne wyjątki i preferencje dla poszczególnych grup zawodowych, choćby w zakresie oskładkowania rolników.

Jednolity system ograniczałby takie możliwości. Byłaby to reforma bardzo korzystna dla perspektyw rozwoju w długim okresie.

Niestety, przeprowadzenie reformy systemu podatkowego jest politycznie zawsze trudne, bo narusza prawa i interesy wielu grup społecznych. Gruntowna zmiana wymaga konsensusu wszystkich głównych sił politycznych, co dziś trudno sobie wyobrazić.

To nas prowadzi do pytania o rolę Polskiego Instytutu Ekonomicznego. Jaki jest państwa wpływ na szeroko rozumianą politykę gospodarczą rządu? Czy państwa diagnozy i zalecenia przekładają się na faktyczne reformy?

Naszą misją jest dostarczanie decydentom wiedzy opartej na dowodach uzyskanych metodami naukowymi. Pracujemy przede wszystkim z resortami gospodarczymi, m.in. Ministerstwem Finansów oraz Ministerstwem Rozwoju i Technologii.

Część naszych działań stanowi odpowiedź na konkretne potrzeby analityczne zgłaszane przez ministerstwa. W takich przypadkach uzupełniamy kompetencje i zasoby analityczne administracji, podejmując się badań wymagających specjalistycznych metod i dodatkowych danych.

Drugim obszarem naszej działalności są analizy kontrfaktyczne. Pozwalają one odpowiedzieć na pytanie, jakie byłyby skutki zastosowania określonych instrumentów polityki gospodarczej i jak gospodarka zachowałaby się w alternatywnych scenariuszach.

Trzecim zadaniem jest coś, co nazywam wczesnym ostrzeganiem. Regularnie analizujemy program prac Komisji Europejskiej, aby z wyprzedzeniem identyfikować planowane inicjatywy regulacyjne i kierunki zmian w politykach unijnych. Wiedząc, nad jakimi regulacjami Bruksela będzie pracowała, możemy zawczasu przygotować analizy ich potencjalnych skutków dla polskiej gospodarki, dostarczając rządowi argumentów potrzebnych do wypracowania stanowiska i skutecznego prowadzenia negocjacji na forum UE.

Dobrym przykładem jest tu planowany w następnej perspektywie budżetowej UE Europejski Fundusz Konkurencyjności. Już rok temu zaczęliśmy badać, jak Polska mogłaby skuteczniej sięgać po środki z tego instrumentu. W przeszłości jako kraj słabo radziliśmy sobie z wykorzystaniem funduszy europejskich ze źródeł centralnie zarządzanych. Dlatego analizowaliśmy m.in., czy mamy wystarczająco dużo firm z sektora czystych technologii, które mogłyby ubiegać się o europejskie finansowanie z tego Funduszu. Dziś te analizy okazują się bardzo potrzebne i na czasie.

Mimo starań PIE szeroko rozumiana polityka gospodarcza w Polsce w niewielkim stopniu opiera się na danych i na rzetelnych analizach. Jest prowadzona na oślep i bez konkretnych celów, które pozwoliłyby ocenić jej skuteczność. Przykładowo, nie doczekaliśmy się oficjalnych ewaluacji programu Rodzina 500/800 plus ani potężnych podwyżek płacy minimalnej z ostatnich lat.

Odbieram tę krytykę bardzo osobiście. W Polsce praktycznie nie robimy ewaluacji ex post instrumentów interwencji, nie sprawdzamy, czy działają. I to mimo tego, że część naszych rozwiązań prawnych i regulacyjnych skopiowaliśmy z Francji, Wielkiej Brytanii czy Szwecji, czyli państw, które mają inne uwarunkowania społeczne i instytucjonalne. Nie wiemy, czy działają u nas równie dobrze jak tam.

Odkąd kieruję PIE, mocno stawiamy na metody ilościowe. Ale ich podstawą są dane, a z dostępem do nich mamy w Polsce ogromny problem. Przykładowo, ewaluacji wymaga ulga na badania i rozwój. Czy faktycznie powoduje trwałe zwiększenie nakładów firm na B+R i generuje efekty po stronie produktywności? Bez odpowiednich danych trudno odpowiedzieć na to pytanie, nawet jeśli mamy odpowiednie narzędzia analityczne.

Potrzebujemy więc w Polsce systemowej zmiany: dostępu do połączonych, zanonimizowanych rejestrów publicznych, z możliwością prowadzenia analiz na miejscu, za pomocą kodu, bez wynoszenia danych. W środowisku ekonomistów panuje co do tego szeroka zgoda. Jestem przekonany, że dzięki rzetelnej ewaluacji moglibyśmy lepiej ukierunkować wiele programów, inne zmodyfikować, a te nieskuteczne zlikwidować.

Dlaczego tak się dzieje? Dlaczego w administracji publicznej istnieje niechęć do dzielenia się danymi?

Na pewno jedną z przeszkód jest polityka. Gdyby okazało się, że jakiś program jest nieskuteczny, stałoby się to paliwem dla politycznych sporów. Każda próba racjonalizacji polityki publicznej narusza też czyjeś interesy.

Jeżeli jakiś instrument jest nieefektywny, to najczęściej istnieje grupa, która na tym korzysta. Przykładowo, dzięki połączeniu danych z e-faktur i rejestrów społecznych w Portugalii możliwe było sprawdzenie, jaka część kosztów, które małe przedsiębiorstwa odliczają od przychodu, obniżając zysk i zobowiązania podatkowe, jest tak naprawdę prywatną konsumpcją właścicieli.

Okazało się, że skala tego zjawiska jest znaczna, a ubytek dochodów podatkowych może sięgać nawet 1 proc. PKB. Łatwo sobie wyobrazić, jak takie badanie zostałoby odebrane w Polsce, nawet gdyby było prowadzone na zanonimizowanych danych.

Największą barierą są jednak przepisy. Udostępnienie i łączenie rejestrów wymagałoby nie tylko zmian w wielu ustawach, lecz także osobnego rozwiązania systemowego. Uważam jednak, że jest to reforma na miarę państwa wysoko rozwiniętego, podobnie jak uporządkowanie systemu podatkowo-składkowego.

Potrafimy prowadzić ewaluacje i mamy do tego odpowiednie metody. Gdybyśmy mieli dostęp do danych, moglibyśmy znacznie efektywniej wydawać publiczne pieniądze i wspierać te obszary gospodarki, które rzeczywiście sprzyjają rozwojowi.