Diagnozy trafne, rozwiązania niewystarczające. Eksperci ocenili Strategię Rozwoju Polski

"Strategia Rozwoju Polski do 2035 r." to średniookresowy plan rozwoju państwa, przygotowany pod egidą Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, który jest już po konsultacjach publicznych i będzie procedowany przez rząd. Zgłoszono do niej około 800 uwag, co przekazała w czasie niedawnego forum w Krynicy-Zdroju ministra funduszy Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz.

Cele są ambitne: zapewnić wysoką jakość życia wszystkim obywatelom, niezależnie od tego, czy mieszkają w dużych, średnich i małych miastach, czy też na wsi. Z jednej strony Strategia chce utrzymania wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, z drugiej poprawy jakości życia oraz wzmocnienia odporności państwa i społeczeństwa na wszelakie kryzysy.

"Wiodącym motywem Strategii jest poszukiwanie nowej równowagi między konkurencyjnością gospodarki, spójnością społeczną oraz bezpieczeństwem kraju" – czytamy w projekcie, który był konsultowany do końca października.

Dokument stoi na trzech filarach, które mają wyznaczać kierunki na najbliższą dekadę. Pierwszy cel to "Łagodzenie zmian demograficznych i adaptacja do nich". Tu zaakcentowano potrzebę szerokiej, prorodzinnej polityki, w tym m.in. dostępność mieszkań, dobre połączenia komunikacyjne, odpowiedzialną politykę migracyjną oraz polepszoną jakość usług ­publicznych.

Drugi cel brzmi: "Tworzenie warunków dla konkurencyjnej i sprawiedliwej gospodarki, z poszanowaniem dla środowiska i klimatu" - do 2035 r. co najmniej połowę największych firm w kraju powinny stanowić przedsiębiorstwa prywatne o polskim kapitale. Autorzy Strategii chcą też działań, które "przesuwają gospodarkę od konkurowania kosztami pracy w kierunku konkurowania innowacyjnością oraz jakością dóbr i usług". Państwo nadal planuje realizację dużych projektów infrastrukturalnych – od Centralnego Portu Komunikacyjnego, po rozwój sieci energetycznych i budowę elektrowni jądrowej. Do drugiego celu wrócimy za chwilę.

Trzeci priorytet Strategii to "Wzmocnienie bezpieczeństwa, odporności i sprawności państwa". Dokument podkreśla konieczność wzmacniania potencjału militarnego Polski, ale też akcentuje potrzebę rozwijania odporności na zagrożenia hybrydowe, cyberataki, klęski żywiołowe i kryzysy zdrowotne. Wylicza integrację działań w obszarach obronności, dyplomacji, gospodarki i społeczeństwa.

Te trzy nogi ma spajać jeden horyzontalny cel, czyli równomierny rozwój terytorialny, a dokładniej "Zrównoważony rozwój terytorialny oparty na policentrycznej sieci osadniczej". Państwo – według projektu – zamierza wesprzeć sieć około 80 miast, które mają być sercami regionów.

Od momentu, gdy opublikowano projekt Strategii, w mediach najwięcej emocji budziły wątki samorządowe oraz demograficzne. Jednak w Strategii czytamy, że "dla dobrej jakości życia istotne jest także poradzenie sobie z kluczowymi wyzwaniami środowiskowymi: dekarbonizacją gospodarki, poprawą jakości powietrza, lepszym zarządzaniem wodą oraz ochroną i odbudową zasobów przyrodniczych".

Nie sposób się nie zgodzić. Co więc z gospodarką? Co z przemysłem, zwłaszcza tym energochłonnym? Co z dekarbonizacją i elektryfikacją?

Strategia słusznie diagnozuje, że polska gospodarka należy do najbardziej emisyjnych w Europie. "W 2023 r. znalazła się na czwartym miejscu wśród państw członkowskich o najwyższym poziomie emisji gazów cieplarnianych – po największych gospodarkach, takich jak Niemcy, Francja i Włochy" – przypominają jej autorzy i przyznają, że wynika to w dużym stopniu z wysokiej zależności od węgla w sektorze energii. Projekt Strategii przewiduje uproszczenie procedur i zachęty finansowe do elektryfikacji, ale szczegółów brak.

– Zaproponowane w strategii rozwiązania są niewystarczające. Choć diagnoza wyzwań jest trafna, Strategia w obecnym kształcie nie precyzuje kluczowych działań wdrożeniowych, a przyjęte mierniki są nieadekwatne do celów – mówi Tomasz Czech, lider projektu Zrównoważone Finanse w Fundacji Instrat. – Tak jest z priorytetami 2.3 i 2.4, dotyczącymi przemysłu i innowacji, które zakładają nierealne cele wdrożeniowe, chociażby w kontekście budowy ośmiu instalacji CCS/CCU (związanych z wychwytywaniem CO2 - przyp. red.) do 2030 roku.

Jak ocenia Czech, instalacje nie powstaną bez potężnych bodźców ze strony państwa, których dziś brakuje, a realnych jest nie osiem, a jedna lub dwie takie instalacje. Także w ramach priorytetów 2.5 (Transformacja energetyczna) i 2.6 (Adaptacja do zmian klimatu) luki we wskaźnikach, jak mówi Czech, są "istotne".

– Brakuje tam przede wszystkim efektywności energetycznej, np. w kontekście energochłonności budynków czy zużycia energii w przemyśle względem PKB, a także mierników dla elektryfikacji transportu, czy ciepłownictwa. Podobnie, jak w innych aspektach, tak i tutaj brakuje realnych propozycji finansowania elektryfikacji na poziomie lokalnym – dodaje ekspert Instratu. Jak wyjaśnia, mierniki ujęte w Strategii koncentrują się na nakładach, pomijając jakość i efektywność komercjalizacji rozwiązań.

Do treści Strategii odnoszą się też eksperci Instytutu Reform w opublikowanym niedawno dokumencie "Między ambicją a realizacją. Jak wzmocnić Strategię Rozwoju Polski do 2035 roku?". Co chwalą, a co wytykają?

Wskazują np., że Strategia nie określa jasno podziału obowiązków między instytucjami ani mierzalnych wskaźników efektów. Te braki – zwracają uwagę – mogą spowodować, że dokument pozostanie zbiorem deklaracji, a nie realnym planem rozwoju. Pozytywnie oceniają zapowiedź wprowadzenia cyklicznej Rocznej Diagnozy Strategicznej jako narzędzia do monitoringu wdrażania Strategii, lecz znów: bez przypisania konkretnych wskaźników, odpowiedzialnych instytucji i mechanizmów ewaluacji, ryzyko jest takie, że monitoring będzie powierzchowny i nieskuteczny – czytamy.

W ocenie Instytutu niezrozumiałe jest, dlaczego Strategia nie koresponduje bezpośrednio z unijnymi dokumentami, takimi jak "Pakt na rzecz czystego przemysłu" (Clean Industrial Deal). Brakuje też zmapowania dostępnych funduszy unijnych, co z kolei – jak oceniają analitycy – może utrudnić polskim firmom dostęp do środków i udział w europejskich łańcuchach wartości.

– Strategia Rozwoju Polski do 2035 r. jest idealnym miejscem na określenie resortu odpowiedzialnego za transformację przemysłową oraz jasną deklarację co do uruchomienia kompleksowego wsparcia dla polskich firm w tym obszarze. Tymczasem po przeczytaniu dokumentu nadal nie wiemy, kto jest odpowiedzialny za zarządzenie tą zmianą – zauważa też Aleksander Śniegocki, prezes Instytutu Reform. A do wyboru mamy co najmniej trzy resorty: Rozwoju i Technologii, Klimatu i Środowiska albo Energii.

Eksperci Instytutu rekomendują też, by elektryfikacja przemysłu stała się w Strategii osobnym priorytetem dla celu drugiego. Jest kluczowa dla budowania bezpieczeństwa i odporności energetycznej w kraju, a także dla utrzymania stabilnych cen energii – przekonują. I tu pada kolejny zarzut – o silosowość (czyli odseparowanie celów od siebie - przyp. red.).

Według analityków trzy wyznaczone filary niewystarczająco zostały ze sobą powiązane. Tymczasem "konkurencyjna, innowacyjna gospodarka zapewnia zasoby niezbędne dla realizacji przez państwo zadań z zakresu obronności, zapewnienia dobrej jakości infrastruktury oraz usług publicznych; jednocześnie bezpieczne otoczenie (energetyczne, surowcowe, cyfrowe) jest warunkiem przewidywalności i stabilności dla inwestycji i rozwoju przedsiębiorczości" – czytamy w analizie Instytutu Reform.

I dalej, że Strategia "(...) przedstawia katalog celów, priorytetów i kierunków interwencji, ale nie opisuje relacji przyczynowo-skutkowych między nimi – tzn. w jaki sposób i z jaką siłą dane działanie wpływa na osiągnięcie konkretnego celu głównego lub szczegółowego. Brak takiej analizy ogranicza możliwość oceny skuteczności zaproponowanego zestawu interwencji oraz utrudnia weryfikację, czy Strategia jest realistyczna, spójna i proporcjonalna wobec zdiagnozowanych wyzwań".

Z kolei Think tank WiseEuropa rekomenduje, by wzmocnić w Strategii wątki dotyczące wsparcia transformacji sektorów energochłonnych oraz krajowej polityki surowcowej. Eksperci organizacji przekonują, że Polska musi odejść od dotychczasowej, wyłącznie horyzontalnej polityki przemysłowej na rzecz bardziej sektorowego podejścia. Rekomendują m.in. wyraźne wskazanie sektorów strategicznych, a wśród nich zwłaszcza przemysłów energochłonnych. Przypomnijmy, że w tej kategorii dominują przemysł chemiczny (chemikalia, włókna chemiczne, pestycydy, farby), produkcja wyrobów mineralnych (cement, wapno, szkło, ceramika) oraz metali i wyrobów metalowych. Energia stanowi tu znaczący udział kosztów produkcji – np. w hutnictwie przekracza 8 proc.

Jak argumentują wreszcie analitycy Instytutu Reform, w Strategii brakuje też realnego i wielopoziomowego dialogu z interesariuszami. – Polscy przedsiębiorcy najlepiej znają bariery i możliwości rozwoju. Tymczasem zostali zepchnięci do roli wykonawców polityk, zamiast być partnerami w ich współkształtowaniu. W takiej sytuacji nawet dobrze postawione ambicje mogą nie znaleźć przełożenia na praktykę. To z kolei grozi utratą szansy na budowanie trwałej przewagi konkurencyjnej – tłumaczy Zofia Wetmańska, wiceprezeska Instytutu Reform.

Nie tylko think tanki opiniowały Strategię. Także Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych zwróciło uwagę, że polityka przemysłowa i transformacja energetyczna wymagają większej uwagi. "Strategia nie definiuje jasno sektorów strategicznych ani nie zapewnia spójnych instrumentów wsparcia dla krajowego przemysłu. W kontekście transformacji energetycznej brakuje natomiast planów sprawiedliwej transformacji, chroniących miejsca pracy w górnictwie, hutnictwie czy energetyce konwencjonalnej, a także mechanizmów udziału lokalnych społeczności w procesie zmian" – pisze Norbert Kusiak, dyrektor Wydziału Polityki Gospodarczej OPZZ.

– W kontekście sprawiedliwej transformacji mamy do czynienia z pominiętymi regionami – dodaje Tomasz Czech. – Strategia ignoruje niektóre obszary zależne od elektrowni węglowych, które nie posiadają kopalń. Wyłączenie bloków węglowych grozi tam zapaścią społeczno-ekonomiczną. Istotne w tym kontekście wskaźniki dotyczące społeczności są tutaj czysto techniczne i dotyczą np. udziału OZE, a nie bezrobocia czy migracji. Proponowane przebranżowienie – np. serwis dla OZE – nie wygeneruje wystarczającej liczby konkurencyjnych miejsc pracy. Konieczna jest szersza dywersyfikacja gospodarcza takich regionów – konkluduje analityk Instratu.

Czech podkreśla, że w polityce adaptacyjnej kluczowe są mapy zagrożeń klimatycznych i lokalne plany adaptacji. – Konieczne jest także szersze wdrożenie instrumentów dłużnych, takich jak zielone obligacje (tzw. Green Bonds), obligacje przychodowe oraz szersze wykorzystanie modelu ESCO – dodaje (firmy energetyczne, pracujące w modelu ESCO inwestują własne środki finansowe w przeprowadzenie modernizacji energetycznej u klienta, a następnie swój wkład i wynagrodzenie odzyskują w opłatach rozłożonych w czasie).

Zofia Wetmańska podsumowuje, że "Strategia Rozwoju Polski do 2035" ma potencjał, ale musi się zmienić podejście rządzących do realizacji długofalowych celów. – Należy wyjść z silosowego planowania, przedkładać rozwiązania systemowe ponad punktowe i reaktywne zmiany oraz skupić się na maksymalizacji długoterminowych korzyści dla całego społeczeństwa. Polska potrzebuje strategii, która nie tylko diagnozuje wyzwania, ale też pokazuje drogę do ich rozwiązania – radzi wiceprezeska Instytutu Reform.

Ministerstwo Rozwoju i Polityki Regionalnej, które prowadziło proces konsultacji, powinno w kolejnym kroku przedłożyć dokument Radzie Ministrów, tak by rząd Donalda Tuska mógł przyjąć go w pierwszym kwartale 2026 r. Czy i które uwagi ekspertów rząd weźmie sobie do serca – zobaczymy więc wkrótce.

Autorką jest Aleksandra Majda, vice president ESG Impact Network