"To nie jest lewicowa mrzonka". Podatek katastralny usprawni rynek [OPINIA]

Opinia prof. Krzysztofa Piecha z Uczelni Łazarskiego powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W dziesiątej edycji Ringu debatujemy o podatku katastralnym, którego wprowadzenie rekomendują Polsce organizacje międzynarodowe: MFW i OECD. Równolegle publikujemy dwa inne głosy w tej dyskusji: dra Radosława Piwowarskiego z Uniwersytetu Łódzkiego i prof. Michała Rubaszka z SGH. Tydzień temu, w pierwszej rundzie tego Ringu, polemizowali prof. Jacek Tomkiewicz z Akademii Leona Koźmińskiego i Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP. Wstępem do dyskusji była ankieta na temat podatku katastralnego wśród szerokiego grona ekonomistów.

Polska należy do nielicznej grupy państw OECD, w których podatki majątkowe przynoszą mniej niż 1,1 proc. PKB, przy średniej zbliżającej się do 1,9 proc. Ten niski poziom fiskalizacji nieruchomości sprawia, że to właśnie lokale mieszkalne stały się głównym magazynem bogactwa gospodarstw domowych. Kapitał "zamrożony w betonie" rośnie szybciej niż portfele instrumentów finansowych: między 2007 a 2024 r. kapitalizacja rynku kapitałowego skurczyła się z 35 proc. PKB do nieco ponad 20 proc. PKB. Konsekwencją jest malejący udział oszczędności prywatnych w finansowaniu przedsiębiorstw oraz chroniczne niedoinwestowanie polskiej gospodarki, zwłaszcza w segmentach tworzących wysoką wartość dodaną.

Progresywny podatek katastralny, wymierzany dopiero od trzeciej i kolejnej nieruchomości jednego właściciela, pozwoliłby skorygować tę nieefektywną alokację kapitału, nie naruszając bezpieczeństwa mieszkaniowego przeciętnego właściciela. Jak podkreśla Mirrlees Review ("Tax by Design: The Mirrlees Review"), wokół opodatkowania wartości nieruchomości panuje szeroki konsensus wśród ekonomistów głównego nurtu, że jest to jedna z najmniej zniekształcających i najsprawiedliwszych form finansowania usług publicznych.

W perspektywie mikroekonomicznej podatek taki spełnia trzy zasadnicze funkcje:

1. Redystrybucyjną. Według Eurostatu i GUS górny decyl (10 proc. najzamożniejszych osób) posiadaczy kontroluje ponad 40 proc. krajowego zasobu mieszkaniowego; wprowadzenie progresji ograniczyłoby nadmierną koncentrację majątku bez obciążania klasy średniej.
2. Alokacyjną. Koszt utrzymywania pustego lokalu rośnie, co skłania właścicieli do wynajmu lub sprzedaży. Wyniki Narodowego Spisu Powszechnego wskazują, że 11,7 proc. wszystkich mieszkań (tj. około 1,9 mln) pozostaje niewykorzystanych, z czego gros należy do osób prywatnych.
3. Fiskalną. Podatek trafiałby bezpośrednio do budżetów gmin, wzmacniając ich autonomię finansową i umożliwiając finansowanie infrastruktury oraz budownictwa komunalnego. OECD i MFW podkreślają, że taki mechanizm powinien być elementem "zielonej i sprawiedliwej transformacji fiskalnej", ponieważ obciążenie majątku mniej zniekształca decyzje gospodarcze niż podatki od pracy czy kapitału ruchomego (Diamond & Saez, "The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy Recommendations", Journal of Economic Perspectives, 2011).

Nie oznacza to, że nie ma żadnych problemów związanych z wprowadzeniem podatku katastralnego. Kluczową barierą jest brak kompletnej, często aktualizowanej bazy rynkowych wartości mieszkań. Zanim zatem zostanie wprowadzony podatek, należy przeprowadzić reformę katastru. Istnieje też obawa, że właściciele wynajmowanych lokali spróbują przerzucić koszt na lokatorów.

Doświadczenia Vancouver pokazują jednak, że jeśli z tego obciążenia zwolni się mieszkania rzeczywiście wynajmowane długoterminowo i wprowadzi się kontrolę indeksacji czynszów, to wzrost cen najmu może być niższy niż w miastach bez podatku. "Marginalna stopa czynszów" – czyli tempo przyrostu czynszów dla nowo podpisywanych umów – zwiększyła się tam o 2-3 pkt proc. mniej niż w Toronto czy Calgary, co świadczy o ograniczonej sile przerzucania podatku na najemców.

W ostatnich latach w trzech krajach wprowadzono lub zmodyfikowano podatek katastralny. To ilustracja różnych sposobów kalibracji tego instrumentu. Vancouver, wprowadzając w 2017 r. Empty Homes Tax w wysokości 1-3 proc. rynkowej wartości pustych mieszkań, w ciągu pięciu lat zredukowało liczbę pustostanów o 54 proc. i zwiększyło rotację na rynku najmu bez zahamowania aktywności deweloperskiej.

Seul w 2020 r. podniósł stawki Comprehensive Real Estate Holding Tax dla właścicieli wielu mieszkań. Już po roku dynamika cen nieruchomości spadła niemal o jedną trzecią w porównaniu z poprzednim pięcioleciem, a odroczenia płatności dla seniorów zapobiegły tzw. ubóstwu podatkowemu.

Singapur podniósł w 2023 r. stawkę Additional Buyer’s Stamp Duty aż do 35-65 proc. wartości trzeciej i każdej kolejnej kupowanej nieruchomości, żeby ostudzić boom na rynku napędzany kapitałem z zagranicy (głównie od bogatych nabywców z Chin), zapobiec spekulacyjnemu "parkowaniu" pieniędzy na rynku mieszkaniowym i ochronić dostępność mieszkań dla obywateli. Wysoka jednokrotna opłata skutecznie wyhamowała transakcje w segmencie premium i zatrzymała spiralę cenową na szczycie rynku. Mniejsze wzrosty na górze drabiny cenowej zahamowały zjawisko "rozlewania cen" – czyli przechodzenia presji cenowej z drogich na tańsze segmenty rynku poprzez ciągłą zamianę mieszkań na większe lub lepiej położone.

Polski projekt podatku katastralnego powinien opierać się na kilku filarach.

• Po pierwsze, progresja: od stawki rzędu 0,3 proc. wartości przy trzecim lokalu do 1 proc. od szóstego, z podwojeniem stawki dla pustostanów nieużytkowanych dłużej niż sześć miesięcy.
• Po drugie, zwolnienie dla najmu długoterminowego: pełna ulga dla mieszkań wynajmowanych na minimum dwa lata z progiem 36 mkw, który odzwierciedla medianę metrażu lokali wynajmowanych przez studentów i młode rodziny w trzech największych aglomeracjach. To chroniłoby najbardziej wrażliwy segment rynku przed wzrostem kosztów najmu.
• Po trzecie, ulgi i odroczenia dla podatników o dochodzie poniżej 75 proc. mediany, zwłaszcza dla seniorów.
• Po czwarte, modernizacja katastru finansowana z KPO i synchronizowana z bazą cen.

Krytycy obawiają się, że wyższe koszty posiadania wielu mieszkań zablokują mobilność właścicieli, którzy nie będą chcieli sprzedawać obciążonych lokali. Tę inercję można jednak złagodzić ulgą inwestycyjną z tytułu reinwestycji: w ciągu dwunastu miesięcy od sprzedaży starego mieszkania podatek za dany rok zostaje anulowany, jeżeli środki przeznaczone zostaną na zakup innej nieruchomości w tej samej gminie lub na wkład do funduszu REIT finansującego budownictwo czynszowe.

Reforma katastralna nie jest postulatem "lewicowym" ani fiskalną żądzą władz. Z perspektywy makroekonomicznej chodzi o pobudzenie stopy inwestycji poprzez uwolnienie kapitału z nieruchomości i skierowanie go do firm, które dzięki temu zyskają tańsze źródła finansowania. Z perspektywy gmin to stabilne dochody na lokalne potrzeby. Z perspektywy przeciętnego najemcy to większa podaż mieszkań i wyhamowanie wzrostu czynszów. Ostatecznie podatek katastralny jest narzędziem równoważącym rynek – nie celem samym w sobie.

Autorem opinii jest dr hab. Krzysztof Piech, naukowiec i przedsiębiorca, profesor Uczelni Łazarskiego, dyrektor tamtejszego Centrum Technologii Blockchain, założyciel Instytutu Wiedzy i Innowacji.