Co zrobić, żeby politykom opłacała się odpowiedzialność za finanse państwa [OPINIA]

Opinia Nikodema Szewczyka, pracownika naukowego Norweskiej Szkoły Ekonomii (NHH), powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W 14. edycji Ringu debatujemy o tym, czy szybki wzrost długu publicznego zagraża stabilności finansowej Polski, czy raczej - w związku z wyzwaniami, z jakimi musimy się mierzyć – jest przejawem odpowiedzialnego zarządzania finansami państwa. Równolegle publikujemy opinię dra Wojciecha Paczosa z Uniwersytetu w Cardiff i Polskiej Akademii Nauk. Wprowadzeniem do dyskusji była sonda na temat kondycji finansów publicznych Polski wśród ponad 50 ekonomistów.

Z zaciekawieniem przeczytałem teksty Mateusza Urbana i Michała Hetmańskiego, które ukazały się w ramach "Ringu ekonomicznego money.pl" na temat zadłużenia Polski. Autorzy trafnie diagnozują problem: dług publiczny rośnie niepokojąco szybko, a brakuje woli politycznej, by równoważyć go reformami. Ich propozycje - m.in. poszerzenia bazy podatkowej, zwiększenia progresywności podatkowej czy racjonalizacji wydatków - są cenne.

Te propozycje odpowiadają na pytanie, co zrobiłby w obecnej sytuacji idealny minister finansów. Moim zdaniem ważniejsze jest jednak co innego: jak zaprojektować instytucje i bodźce tak, by realni politycy, działający pod presją wyborców i cyklu wyborczego, mieli interes w decyzjach korzystnych w długim okresie. To przesuwa debatę z poziomu abstrakcyjnej racjonalności ekspertów na poziom realnej racjonalności polityków.

Aby zrozumieć, dlaczego rządy tak chętnie sięgają po dług, trzeba spojrzeć na świat oczami polityków. "Brak dyscypliny fiskalnej" nie jest oznaką niekompetencji, lecz racjonalną strategią w krótkim horyzoncie wyborczym.

Problemem jest więc nie słabość polityków, lecz sama logika demokracji. Ta logika znalazła odbicie także w instytucjach tworzonych w Polsce w latach 90. XX w. Chodzi o limit długu na poziomie 60 proc. PKB, który został wtedy wpisany do Konstytucji RP z myślą o zdyscyplinowaniu finansów państwa.

Intencje były dobre, ale dziś widać, że mechanizm ten się nie sprawdził. Zamiast powstrzymywać rządy przed zadłużaniem stworzył bodźce do kreatywnej księgowości, przenoszenia wydatków do funduszy pozabudżetowych i zaciemniania realnego obrazu finansów publicznych.

Naturalnym rozwiązaniem tego problemu wydawałaby się reforma zwiększająca stopień progresji w systemie podatkowym (czyli podwyższająca stopę opodatkowania wysokich dochodów relatywnie do stopy opodatkowania niskich dochodów - red.).

Większość Polaków nie chce wyższych danin, ale obciążenie wąskiej grupy najbogatszych mogłoby przejść bez sprzeciwu społeczeństwa. Problem polega jednak na tym, że właśnie ta grupa ma największe możliwości wpływu na politykę: korzysta z lobbingu, finansuje kampanie i kształtuje narrację w mediach.

W jednym z badań ze współautorami pokazujemy na przykładzie Polskiego Ładu, jak presja biznesu rozwodniła pierwotne plany progresji, a koszt zmian przerzucono na budżet.

Podobny mechanizm działał wcześniej, choćby przy wprowadzeniu liniowego PIT-u w 2004 roku: reforma reklamowana jako "prosta" i "proinwestycyjna" w praktyce stała się kolejną ulgą dla przedsiębiorców, która ograniczyła dochody państwa i wzmocniła regresywny charakter systemu.

Historia Polskiego Ładu dowodzi, że dobre intencje i racjonalne argumenty nie wystarczą, gdy napotkają polityczne interesy. Dla rządzących ważniejsze jest poparcie wyborców niż perswazja ekspertów. Kluczowe wyzwanie to zatem zaprojektowanie takich instytucji, które sprawią, że odpowiedzialne decyzje będą również politycznie korzystne.

Nadzieję na zmianę daje Rada Fiskalna, która ma powstać w Polsce w 2026 r. w związku z unijnymi wymogami. Jej skuteczność zależeć będzie od niezależności jej członków i jakości pracy. Jeśli będzie działać rzetelnie, może zwiększać koszty reputacyjne ignorowania zaleceń i obniżać koszty polityczne trudnych decyzji, bo rządzący będą mogli przerzucić część odpowiedzialności na tę instytucję.

Obok Rady Fiskalnej potrzebne są jednak inne mechanizmy, które będą harmonizowały decyzje polityków z racjonalnymi zaleceniami. Polska ma już regułę wydatkową, którą w 2024 r. objęła też większość sektora finansów publicznych i część funduszy BGK. To krok w stronę większej przejrzystości, ale nadal brakuje mocnych zabezpieczeń i automatycznych sankcji. Wzmocnienie i realna egzekucja reguły wydatkowej są warunkiem, by rzeczywiście dyscyplinowała polityków.

Ważnym wsparciem dla instytucji są rzetelne badania opinii publicznej, które pozwalają lepiej zrozumieć logikę procesu politycznego i preferencje zarówno wyborców, jak i polityków. To pozwoli przeorientować debatę publiczną. Przykładowo: zamiast o podwyżkach stawek podatków można mówić o likwidacji ulg podatkowych, które dziurawią system i wspierają wąskie grupy interesu.

Dobrym narzędziem są też podatki celowe, np. zdrowotny na szpitale czy klimatyczny na transformację energetyczną. Dla takich obciążeń łatwiej uzyskać akceptację społeczną, bo lepiej widoczne są korzyści z ich wprowadzenia.

Tego typu badania opinii powinien prowadzić też Polski Instytut Ekonomiczny, który ze względu na podległość Ministerstwu Finansów ma szczególny potencjał, by kształtować opinie polityków i poszerzać przestrzeń dla odpowiedzialnych reform.

Przy projektowaniu rozwiązań trzeba pamiętać, że Polska to szczególnie trudny przypadek. Według danych OECD z 2021 r. rządowi ufało u nas zaledwie 27,3 proc. obywateli, podczas gdy w Szwajcarii 84,6proc., a w Norwegii 82,9 proc. Ta przepaść sprawia, że nie możemy ślepo kopiować zagranicznych wzorców, bo ich skuteczność opiera się na wysokim zaufaniu i kulturze politycznej, której u nas brakuje. Dlatego wiele fiskalnych reguł było rozwadnianych i obchodzonych.

Wyjście z tego błędnego koła wymaga planu na lata: większej przejrzystości finansów, instytucji z prawdziwą legitymizacją i praktyki kompromisu ponad podziałami. Zaufanie nie rodzi się z ustaw, lecz z konsekwentnego przestrzegania reguł, które z czasem stają się częścią politycznej kultury. Pomóc może także Unia Europejska, narzucając ramy trudne do obejścia w krajowej grze partyjnej.

Rekordowy deficyt, regresywny system podatkowy i transfery socjalne, które zamiast wyrównywać szanse stały się kosztownym elementem gry wyborczej, pokazują, że Polska tych zmian potrzebuje. Ich barierą pozostaje ekonomia polityczna. Dopóki system nagradza obietnice zamiast odpowiedzialności, zamiast polityki fiskalnej będziemy mieć to, co dziś: nieustanną kampanię wyborczą finansowaną długiem obciążającym przyszłe pokolenia.

Autorem opinii jest Nikodem Szewczyk, pracownik naukowy Norweskiej Szkoły Ekonomii (NHH). W przeszłości pracował m.in. w Ministerstwie Finansów, Fundacji Instrat oraz Instytucie Badań Strukturalnych.