Oto sedno sporu o budżet. Polska to kraj wysokich wydatków i niskich podatków [ANALIZA]

Rząd Donalda Tuska kończy prace nad projektem ustawy budżetowej na 2026 r. Głównym założeniem jest choćby symboliczne ograniczenie deficytu sektora finansów publicznych, który w 2024 r. sięgnął 6,6 proc. PKB, a w tym roku będzie niewiele niższy.

Wiosną Komisja Europejska prognozowała, że w 2026 r. deficyt sektora finansów publicznych Polski wyniesie 6,1 proc. PKB po 6,4 proc. PKB w tym roku. Takie same są m.in. przewidywania ekonomistów z PKO BP. Ekonomiści z Pekao spodziewają się jednak pogłębienia deficytu do 6,8 proc. PKB.

Do niedawna rząd mógł liczyć na to, że z deficytu uda się nam "wyrosnąć". Tak by się stało, gdyby do ograniczenia deficytu (w relacji do PKB) wystarczyła stabilizacja niektórych wydatków publicznych w połączeniu z szybkim wzrostem gospodarczym.

W ostatnich miesiącach rozczarowywać zaczęły jednak dochody podatkowe. Ministerstwo Finansów zaproponowało więc pakiet podwyżek obciążeń podatkowych, w tym akcyzy na napoje alkoholowe oraz stawki CIT dla banków.

Problem w tym, że prezydent Karol Nawrocki podtrzymuje swoje zobowiązanie z kampanii wyborczej, że nie podpisze żadnej ustawy wprowadzającej nowe podatki lub podwyższającej istniejące. Przeciwnie, przedstawił już projekt ustawy zwalniającej z podatku dochodowego rodziny z co najmniej dwójką dzieci o dochodzie do 140 tys. zł rocznie.

Niechęć prezydenta wobec podatków nie wynika z braku wiedzy o kondycji finansów publicznych. Nawrocki wielokrotnie podkreślał – choćby w czasie środowej Rady Gabinetowej – że deficyt budżetowy jest niepokojąco duży i należy go ograniczyć. Zdaje się jednak wierzyć, że da się to zrobić nie zwiększając obciążeń podatkowych, a jedynie uszczelniając system podatkowy. Czy w takim razie poparłby znaczące zmniejszenie wydatków publicznych?

Badania opinii publicznej sugerują, że koszt polityczny zgody na cięcie wydatków byłby dla prezydenta – i każdego innego polityka – mniejszy niż zgody na podwyższenie podatków. Przykładowo, w sondażu CBOS-u sprzed roku 72 proc. respondentów oceniło, że w "obecnej sytuacji finansowej Polski" należy ograniczyć wydatki państwa, a jedynie 9 proc. opowiedziało się za podniesieniem obciążeń podatkowych.

W drugiej pod tym względem Finlandii wzrost sięgnął 5 pkt proc. PKB, a w trzeciej Słowacji o 4,1 pkt proc. PKB. Średnio w UE wydatki publiczne w stosunku do PKB były stabilne. W 2024 r. wynosiły 49,2 proc. PKB, minimalnie więcej niż w 2023 r., ale tyle samo co w 2022 r.

Po raz pierwszy we współczesnej historii Polska znalazła się więc pod względem wydatków publicznych powyżej unijnej średniej. W ubiegłym roku wyprzedzało nas pod tym względem tylko siedem krajów UE, przy czym jeden – Niemcy – tylko minimalnie.

W kolejnych latach, jeśli wierzyć prognozom Komisji Europejskiej, Polska będzie pięła się w tym rankingu jeszcze wyżej. W 2026 r. wydatki publiczne sięgnąć mają 50,6 proc. PKB, co byłoby już szóstym wynikiem w UE.

To właśnie głównie minione dwa lata są przyczyną tego, że także w dłuższym horyzoncie, od 2019 r., Polska była unijnym liderem wzrostu wydatków publicznych. W ostatnim roku przed pandemią Covid-19 sięgały one nad Wisłą 41,4 proc. PKB, czyli o 1,8 pkt proc. mniej niż średnio w poprzednich 15 latach od wstąpienia Polski do UE. Było to następstwo szybkiego wzrostu nominalnego PKB, któremu wydatki państwa nie dotrzymywały kroku.

W 2020 r., gdy rola państwa w gospodarce wzrosła w związku z koniecznością przeciwdziałania skutkom pandemii, a PKB stanął w miejscu (nominalnie, bo realnie zmalał o 2 proc.), stosunek wydatków publicznych do PKB nad Wisłą podskoczył o 6,3 pkt proc. Dokładnie taki sam wzrost nastąpił jednak średnio w krajach UE.

Ożywienie gospodarcze po pandemii sprawiło, że w kolejnych dwóch latach wydatki publiczne w krajach UE w stosunku do PKB malały – choć niemal nigdzie nie wróciły do poziomu z 2019 r. W Polsce spadek był nawet głębszy niż w większości innych państw. W rezultacie w latach 2021-22 wydatki w Polsce były o niemal 7 pkt proc. PKB niższe niż przeciętnie w UE, podczas gdy w przeszłości różnica wynosiła średnio około 5 pkt proc. PKB. Dlaczego po 2022 r. luka ta została całkowicie zasypana?

Odpowiedź na to pytanie komplikuje dostępność danych. Porównywalne w czasie i między krajami szczegółowe statystyki UE dotyczące wydatków państw UE z podziałem według celu kończą się na 2023 r. Nie obejmują więc pierwszego pełnego roku rządów obecnej koalicji – choć i wtedy polityka państwa była jeszcze w dużej mierze zdeterminowana decyzjami poprzedniego rządu.

Poniższe wyliczenia są więc w dużej mierze szacunkami money.pl opartymi na innych źródłach.

Oczywistym winowajcą skoku wydatków publicznych w Polsce był wybuch wojny w Ukrainie i związany z tym wzrost nakładów na obronność.

• W 2024 r. rząd przeznaczył na ten cel równowartość około 3,8 proc. PKB.
• W 2023 r. – 3,3 proc.
• W 2022 r. – 2,4 proc.

Zbrojenia odpowiadały w ubiegłym roku już za 7,5 proc. wydatków państwa, w porównaniu do 4,6 proc. dwa lata wcześniej i około 3,6 proc. jeszcze dawniej.

Do tego doszły większe wydatki na szeroko rozumiane transfery społeczne.

• Ich wartość wynosiła około 14,8 proc. PKB w 2022 r.
• W 2023 r. – do 15,6 proc. PKB.
• W 2024 r. – 17,1 proc. PKB.

W największym stopniu był to efekt starzenia się ludności, w połączeniu z hojnymi waloryzacjami emerytur oraz wypłacanymi emerytom dodatkami (tzw. 13. i 14. emerytura). Wydatki na świadczenia dla emerytów i rencistów w ciągu dwóch lat zwiększyły się o około 2 pkt proc. PKB.

Do wzrostu wydatków na politykę społeczną przyczyniła się też waloryzacja świadczenia wychowawczego z 500 do 800 zł miesięcznie. W 2022 r. polityka prorodzinna pochłaniała równowartość 2,6 proc. PKB, co dawało nam wówczas piąte miejsce w UE. W kolejnym roku wydatki na ten cel nieco zmalały, ale w 2024 r. podskoczyły do około 3 proc. PKB.

Pozostałe 2,5 pkt. proc. PKB można wytłumaczyć m.in. większymi nakładami na opiekę zdrowotną (0,6-0,9 pkt proc. PKB w zależności od źródła danych) oraz na oświatę (0,9 pkt proc.).

Większe wydatki publiczne w obu tych obszarach dobrze odzwierciedla wzrost kosztów wynagrodzeń wypłacanych przez państwo: z 9,7 proc. PKB w 2022 r. do 11,5 proc. PKB w 2024 r. Ten sam obraz maluje wzrost wydatków na świadczenia społeczne w naturze, czyli właśnie rozmaite usługi zapewniane przez państwo.

Coraz ważniejszą pozycją w budżecie państwa są koszty obsługi zobowiązań, co wiąże się bezpośrednio ze wzrostem długu publicznego, ale też z poziomem stóp procentowych, które pomimo obniżek pozostają wysokie.

• W 2024 r. odsetki od długu publicznego pochłonęły równowartość 2,2 proc. PKB (najwięcej od 2013 r.).
• W 2023 r. – 2,1 proc.
• W 2022 r. – 1,5 proc.

W 2023 r. znacząco podskoczyły wydatki polskiego rządu na szeroko rozumianą politykę gospodarczą (do 7,5 proc. PKB z 6,3 proc. rok wcześniej), co wiązać można między innymi z kosztami stabilizowania cen energii elektrycznej oraz gazu. W 2024 r. te wydatki były już jednak prawdopodobnie mniejsze.

Gdzie rząd mógłby potencjalnie szukać oszczędności? Pytani o to Polacy w zdecydowanej większości wskazują na mało istotne pozycje budżetowe.

W badaniu CBOS-u 56 proc. respondentów wskazało, że zaakceptowałoby mniejsze wydatki na administrację publiczną. To jednak tylko około 5 proc. ogółu wydatków państwa – czyli około 2,3 proc. PKB (i to uwzględniając wymiar sprawiedliwości, który w badaniu CBOS-u był osobną pozycją, wskazaną jako potencjalne źródło oszczędności przez 21 proc. respondentów).

Polska administracja publiczna nie jest wprawdzie szczególnie tania – w krajach UE średnio kosztuje nieco mniej, około 2 proc. PKB – ale na przestrzeni lat nie drożała. Nawet radykalne cięcie wydatków na ten cel nie przyniosłoby więc istotnego spadku deficytu – a nawet mogłoby go zwiększyć, jeśli oznaczałoby mniejszą sprawność administracji skarbowej.

W dalszej kolejności ankietowani szukaliby oszczędności w polityce wspierania rodzin, której symbolem jest program 500/800+, oraz w wydatkach na kulturę. Te pozycje w budżecie wskazało odpowiednio 31 i 22 proc. osób.

O wydatkach na politykę prorodzinną już wspomnieliśmy: Polska rzeczywiście wydaje na ten cel sporo. Ale ubiegłoroczny wzrost tych wydatków był akurat przejściowy. Już w tym roku, wobec braku waloryzacji świadczenia wychowawczego, ich waga prawdopodobnie zmaleje (do około 2,9 proc. PKB). Wydatki na kulturę to zaś w Polsce równowartość zaledwie 0,6 proc. PKB – w zgodzie z unijną średnią – a ich ciężar stopniowo maleje. W rekordowym pod tym względem 2018 r. polski rząd wydał na ten cel 0,8 proc. PKB.

Istotne oszczędności przyniosłoby ograniczenie wydatków na emerytury, co można byłoby osiągnąć m.in. podwyższając minimalny wiek emerytalny oraz likwidując wszelkie przywileje i wyłomy w dzisiejszym systemie emerytalnym. Na to jednak zgody politycznej w Polsce trudno oczekiwać. Podobnie jak na ograniczenie nakładów na zbrojenia. Przeciwnie, te będą się dalej zwiększać. Szkolnictwo i ochrona zdrowia to kolejne obszary działalności państwa, które są nad Wisłą niedofinansowane.

Puchnący deficyt sektora finansów publicznych to jednak nie tyle efekt szybkiego wzrostu wydatków państwa, ile tego, że nie nadążały za nimi dochody budżetowe, przede wszystkim – podatkowe. Z tej perspektywy patrząc, dążenie rządu, aby obciążenia zwiększyć, są zrozumiałe.

W poprzednich 20 latach, czyli od chwili wejścia Polski do UE, obciążenie podatkowe polskiej gospodarki oscylowało wokół 34,4 proc. i było dość stabilne. Bezprecedensowy wzrost – o niemal 3 pkt proc. PKB w dwa lata – nastąpił po 2022 r. Tylko w jednym kraju UE – na Cyprze – obciążenia podatkowe wzrosły w tym czasie bardziej.

To jednak nie sprawiło, że obciążenia podatkowe w Polsce stały się wysokie. Rządy państw UE z podatków i składek średnio zbierały w ubiegłym roku równowartość 40,3 proc. PKB. Polska była więc pod tym względem na 15. miejscu wśród 27 członków UE, tuż za Chorwacją, a przed Portugalią.

Co więcej, szybki wzrost wpływów podatkowych i składkowych polskiego rządu w minionych dwóch latach miał dwa przejściowe źródła.

Jednym był tzw. Polski Ład, który zwiększył wpływy ze składki zdrowotnej.

Drugim wysoka inflacja, której konsekwencją był wzrost wpływów z VAT i innych podatków pośrednich, a także z PIT (w związku z rosnącą liczbą podatników, których dochody przekroczyły drugi próg podatkowy).

W tym roku, jak sugerują prognozy KE z wiosny, wpływy podatkowe i składkowe polskiego rządu relatywnie do PKB pozostaną na ubiegłorocznym poziomie. Średnie obciążenie podatkowe unijnych gospodarek ma się z kolei zwiększyć do 40,5 proc. PKB.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl