Polski rząd pociąga za coraz więcej sznurków. Wydaje więcej niż władze bogatszych państw [ANALIZA]

W 2024 r. wydatki publiczne w Polsce sięgnęły 49,4 proc. produktu krajowego brutto w porównaniu do 46,9 proc. rok wcześniej. Pierwszy raz od co najmniej 1995 r. (porównywalne dane nie sięgają dalej w przeszłość) znaleźliśmy się pod tym względem powyżej średniej ważonej z 27 państw, które dzisiaj tworzą Unię Europejską. Ta bowiem wyniosła 49,2 proc. PKB, w porównaniu do 49 proc. w 2023 r.

Pod względem wzrostu wydatków publicznych w stosunku do PKB (o 2,5 pkt proc.) w ubiegłym roku Polskę prześcignęły Austria i Rumunia. Jeśli jednak za punkt wyjścia przyjmiemy 2019 r. – ostatni przed wybuchem pandemii COVID-19, która skłoniła rządy wszystkich państw UE do zwiększenia wydatków – nie mieliśmy sobie równych.

W ciągu tych pięciu lat wydatki polskich władz wzrosły o 8 pkt proc., w drugiej pod tym względem Rumunii o 7,4 pkt proc., a w Austrii o 7,2 pkt proc. Średnio w UE stosunek wydatków publicznych do PKB zwiększył się w tym okresie o 2,6 pkt proc.

Wzrost wydatków publicznych w relacji do PKB sam w sobie nie musi być przejawem rosnącej roli państwa w gospodarce. Może przynajmniej częściowo wynikać ze zmian relatywnych cen. Sektor publiczny niewiele produkuje, za to świadczy wiele usług. Tymczasem w ostatnich latach, za sprawą wzrostu płac, to usługi drożały znacznie szybciej niż towary.

Przykładowo, trzymając się tylko towarów i usług konsumpcyjnych – ceny tych pierwszych od początku 2020 r. wzrosły o 43 proc., a tych drugich o 55 proc. Wydatki państwa rosły więc szybciej niż nominalny PKB.

O tym, jak faktycznie zmieniała się aktywność państwa – tzn. to ile i jakich "usług" państwo zapewniało obywatelom – więcej mówić mogą dane o wartości dodanej tworzonej w administracji publicznej (wszystkich szczebli). W ujęciu realnym (czyli w cenach stałych) wartość dodana w tym sektorze w Polsce w I kwartale 2025 r. była o 7,8 proc. większa niż w IV kwartale 2019 r. – ostatnim przed pandemią COVID-19.

Średnio w UE wartość dodana wytwarzana przez szeroko rozumianą administrację publiczną wzrosła o 3 proc. Wyprzedziły nas pod tym względem tylko cztery kraje (Luksemburg, Bułgaria, Chorwacja i Malta).

Zarówno w Polsce, jak i średnio w UE, całkowita wartość dodana w gospodarkach rosła realnie nieco wolniej niż w samym sektorze publicznym. W Polsce jednak różnica była wyjątkowo duża. W rezultacie udział administracji publicznej w tworzeniu wartości dodanej wyniósł w I kwartale 16,4 proc., w porównaniu do 14,7 proc. tuż przed pandemią (są to dane oczyszczone z wpływu czynników sezonowych, co umożliwia porównywanie różnych kwartałów).

Przy okazji pierwszy raz od ponad 20 lat przewyższył udział przemysłu przetwórczego. Średnio w UE ten udział jest wciąż sporo wyższy, wynosi 18,9 proc., ale od ostatniego kwartału 2019 r. praktycznie się nie zmienił.

To, że Polska tak mocno się wyróżnia pod względem wzrostu obu przywołanych miar aktywności państwa, to głównie wynik procesów z dwóch minionych lat.

W trakcie pandemii rządy powszechnie zwiększały finansowanie systemu ochrony zdrowia i starały się chronić miejsca pracy.

To windowało wydatki publiczne w czasie, gdy malał PKB. Związany z tym wzrost stosunku wydatków publicznych do PKB był nad Wisłą zbieżny z unijną średnią (6,3 pkt proc.). Co więcej, w kolejnych dwóch latach, gdy PKB Polski wystrzelił, mierzona w ten sposób rola państwa w gospodarce zmalała nad Wisłą bardziej niż w większości innych krajów. W 2022 r. wydatki polskiej administracji stanowiły równowartość 43,2 proc. PKB, w porównaniu do 41,4 proc. w 2019 r.

W kolejnych dwóch latach wydatki publiczne w Polsce w relacji do PKB podskoczyły jednak równie mocno co w pandemicznym 2020 r. To samo widać w zmianach udziału administracji publicznej w tworzeniu wartości dodanej. W I kwartale 2025 r. był on o 1,8 pkt proc. wyższy niż dwa lata wcześniej, gdy z kolei był minimalnie niższy niż przed pandemią COVID-19.

Dlaczego rola sektora publicznego w polskiej gospodarce zaczęła tak szybko rosnąć?

Narzucającą się odpowiedzią jest wybuch wojny w Ukrainie, który Polskę zmobilizował do zwiększenia nakładów na zbrojenia bardziej niż inne kraje UE. W ubiegłym roku, jak wynika z danych NATO, wydatki na obronność sięgały nad Wisłą niemal 4,1 proc. PKB, w porównaniu do 2,2 proc. w 2022 r. i niespełna 2 proc. w 2019 r. Druga pod tym względem Estonia zwiększyła wydatki na obronność o niespełna 1,3 pkt proc. PKB – zarówno w horyzoncie dwóch lat, jak i pięciu lat.

To jednak tylko część wyjaśnienia. W Polsce w ostatnich latach mocno rosły również inne wydatki publiczne. Kosztowna była polityka stabilizowania cen energii elektrycznej i gazu. Tylko w 2023 r. (nowsze dane nie są jeszcze dostępne) rząd wydał na ten cel 1,8 proc. PKB, w porównaniu do 0,4 proc. jeszcze w 2021 r.

W trendzie wzrostowym utrzymały się nakłady na system opieki zdrowotnej: w 2024 r. wyniosły 5,7 proc. PKB, w porównaniu do 5,2 proc. w 2022 r. i 4,8 proc. przed wybuchem pandemii (ze względu na zapisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, przyjęło się, że to PKB z 2022 r. jest punktem odniesienia w debacie o wydatkach).

W 2024 r., w związku z podwyżkami płac dla nauczycieli, doszedł jeszcze wyraźny wzrost wydatków na oświatę. Ogólnie wynagrodzenia wypłacane pracownikom szeroko rozumianego sektora publicznego stanowiły w ubiegłym roku równowartość 11,5 proc. PKB, o 1,8 pkt proc. więcej niż dwa lata wcześniej, ale tylko o 1,3 pkt proc. więcej niż w 2019 r. Przez dwa lata po pandemii wydatki na ten cel w relacji do PKB malały za sprawą wysokiej inflacji, za którą nie nadążał wzrost wynagrodzeń w administracji.

Minione dwa lata przyniosły też skok wydatków na transfery społeczne – nawet większy niż 2016 r., gdy w życie wszedł program 500 plus, choć ten był rewolucją w zakresie polityki społecznej. To z jednej strony efekt waloryzacji świadczenia wychowawczego do 800 zł z początkiem 2024 r., z drugiej zaś strony efekt rosnących wydatków na emerytury. Łącznie transfery pochłonęły w ubiegłym roku równowartość 17,1 proc. PKB, w porównaniu do 14,8 proc. dwa lata wcześniej i 15,3 proc. w 2019 r. W związku ze wzrostem zadłużenia i jednocześnie stóp procentowych, znacząco zwiększyły się również wydatki państwa na obsługę zobowiązań. W 2024 r. sięgnęły 2,2 proc. PKB, najwięcej od 2013 r. Dwa lata wcześniej wynosiły 1,5 proc. PKB, a tuż przed pandemią 1,4 proc. PKB.

Czy ekspresowy wzrost wydatków publicznych w Polsce to zjawisko niepokojące? Na ten temat na gruncie ekonomii od dawna toczy się spór. Zwolennicy ograniczonego państwa twierdzą, że rozdęte wydatki publiczne to hamulec wzrostu gospodarczego. Wynikać ma to z tego, że administracja publiczna, zanim cokolwiek wyda, musi najpierw pieniądze zgromadzić, np. od podatników. Oni jednak, według tej argumentacji, wydaliby swoje pieniądze lepiej.

Tę narrację łatwo poprzeć wykresami, które wskazują na dość wyraźną ujemną korelację między stosunkiem wydatków publicznych do PKB a tempem wzrostu PKB: im większe wydatki, tym wolniejszy rozwój gospodarki.

• W UE w minionych 12 latach najmniejszy wzrost realnego (liczonego w cenach stałych) PKB odnotowała Finlandia. Druga na liście państw o największych wydatkach publicznych (55 proc. PKB).
• Pierwsza na tej liście Francja (58 proc. PKB) też była w ogonie, jeśli chodzi o tempo rozwoju.
• Z kolei Irlandia, gdzie wydatki publiczne sięgają zaledwie 27 proc. PKB, rozwijała się najszybciej.

Ta zależność to jednak podręcznikowy przykład tego, że korelacja nie jest tym samym co związek przyczynowy. W rzeczywistości zarówno wysokie wydatki publiczne, jak i niemrawy wzrost gospodarki, mają wspólną przyczynę: poziom rozwoju gospodarczego. Zamożniejsze kraje na ogół wydają więcej niż biedniejsze, a jednocześnie wolniej się rozwijają.

Co więcej, powolny wzrost jest często dla rządów dodatkowym argumentem, aby zwiększyć wydatki – w celu pobudzenia koniunktury. Obserwujemy to obecnie w Niemczech, które usiłują wydobyć się ze stagnacji dzięki znaczącemu zwiększeniu aktywności inwestycyjnej państwa.

Rzut oka na wykres wyżej pokazuje jednak, że Polska pod względem wydatków publicznych w relacji do PKB wyróżnia się dziś na tle innych państw na zbliżonym – a nawet sporo wyższym – poziomie rozwoju. Jeśli chodzi od PKB per capita (w euro) plasujemy się na 22. miejscu w UE, z kolei pod względem wydatków państwa (w stosunku do PKB) już na 8. miejscu, praktycznie na równi z Niemcami. To duża zmiana. Gdyby wziąć pod uwagę średnią z minionych kilkunastu lat, nasza pozycja w obu tych rankingach była bardziej zbliżona.

To, że w zamożniejszych krajach wydatki publiczne są na ogół wyższe niż w biedniejszych, łatwo zrozumieć. Większa rola państwa wymaga sprawnego aparatu administracyjnego, który cechuje rozwinięte kraje, a także większego finansowania.

Zamożniejsze kraje mają co do zasady większe możliwości ściągania podatków, ale też łatwiej (taniej) mogą się zadłużać. Dlatego w Polsce wzrost wydatków w ostatnich latach niemal z konieczności skutkował wzrostem deficytu sektora finansów publicznych.

Na dłuższą metę taka sytuacja jest nie do utrzymania. Albo rząd będzie musiał zwiększyć swoje dochody, albo ograniczyć swoją aktywność – jedno i drugie oznaczało będzie zaostrzenie polityki fiskalnej, co przynajmniej przejściowo będzie miało negatywny wpływ na koniunkturę w gospodarce.

Drugim powodem do niepokoju może być też wyraźny kontrast między tym, jaki jest poziom wydatków publicznych w Polsce a tym, jaki jest udział administracji publicznej w tworzeniu wartości dodanej (wykres poniżej).

Obie te miary roli państwa w gospodarce w ostatnich latach szybko rosły, ale o ile pod względem wydatków w stosunku do PKB Polska jest już powyżej unijnej średniej, o tyle pod względem udziału administracji publicznej w tworzeniu wartości dodanej jesteśmy wyraźnie poniżej średniej. W 2024 r. aktywność państwa odpowiadała nad Wisłą za 16 proc. wartości dodanej, a w UE średnio za niemal 19 proc.

Inaczej mówiąc, wydaje się, że polskie państwo dużo wydaje, ale angażuje się w aktywności o niskiej wartości dodanej.

To jednak w dużej mierze statystyczna iluzja. Wartość dodana to rynkowa wartość towarów i usług wytworzonych w gospodarce, pomniejszona o koszt zakupu potrzebnych do ich wytworzenia pośrednich towarów i usług. Patrząc z innej strony, wartość dodana to równowartość wynagrodzeń pracowników i zysków firm. Sektor publiczny z definicji zysków nie osiąga. W tym przypadku wartość dodana jest więc w dużej mierze odzwierciedleniem sumy wynagrodzeń.

Tymczasem w Polsce ogólnie udział wynagrodzeń w wartości dodanej jest niski. W 2024 r. odpowiadały za 41,4 proc. PKB (PKB to wartość dodana powiększona o podatki od produktów), podczas gdy zyski za 45,7 proc. Przeciętnie w UE te udziały wynosiły – odpowiednio – 47,9 proc. i 41 proc.

Na marginesie warto dodać, że szybki w ostatnich dwóch latach realny wzrost wynagrodzeń, który prowadził do wzrostu ich udziału w PKB, jest jednym z wyjaśnień tego, że pracochłonne sektory zwiększały udział w strukturze wartości dodanej kosztem np. przemysłu, w którym dodatkowo malało zatrudnienie, a słaba koniunktura w otoczeniu zewnętrznym tłumiła zyski. W tym sensie zjawisko, które pokazaliśmy na pierwszym wykresie, nie jest powodem do obaw.

Jeśli w kolejnych latach udział płac w tworzeniu polskiego PKB będzie się nadal zwiększał, zbliżając się do unijnej średniej, udział administracji państwowej w tworzeniu wartości dodanej będzie również rósł. Czy nadal zwiększała będzie się też rola państwa w gospodarce mierzona poziomem wydatków publicznych? Barierą może się okazać wspomniany już deficyt w sektorze finansów publicznych.

Ten wprawdzie można zmniejszyć, podwyższając podatki, a nie ograniczając (realne) wydatki, ale to pierwsze rozwiązanie jest społecznie niepopularne. Świadczą o tym zarówno wyniki badań opinii publicznej, jak i przebieg ostatnich kampanii wyborczych i wyniki wyborów.

Z drugiej strony, rosnąca rola państwa, wymagająca coraz większych wydatków publicznych, również wydaje się być zbieżna z oczekiwaniami społecznymi i ogólnoświatowymi trendami.

Wskazywał na to raport Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju z jesieni ubiegłego roku, dotyczący tzw. polityki przemysłowej/sektorowej, czyli jednej z form zaangażowania państwa w gospodarkę. Ekonomiści z tej instytucji tłumaczyli, że rządy dostrzegają coraz więcej wyzwań, z którymi rynek sobie nie radzi (np. zmiany klimatu, nierówności dochodowe, napięcia geopolityczne). Na to nakładają się trendy demograficzne. Poparcie dla większej roli państwa w gospodarce rośnie wraz z wiekiem. Tymczasem Polska należy do najszybciej starzejących się państw Europy.

Do raportu EBOR wrócił w niedawnej analizie Marcin Mazurek, główny ekonomista mBanku. "Czynniki uruchamiające interwencje państwowe nie odejdą – będą narastać. Politycy będą chcieli obsłużyć coraz więcej grup społecznych, konstruując rozwiązania doraźne i wycinkowe, nie odnoszące się do fundamentalnej genezy problemów. To zwykle nie jest efektywne" – zauważył. Przypomniał też, że zaangażowanie państwa w gospodarkę przynosi lepsze efekty w krajach z dobrze rozwiniętym aparatem administracyjnym.

Patrząc z tej perspektywy, rosnąca rola administracji publicznej w Polsce nie musi być zjawiskiem niepożądanym, o ile będzie szła w parze ze wzrostem sprawności tej administracji.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl