Polsce grozi scenariusz rumuński? "Stąpamy po cienkim lodzie" [WYWIAD]

Grzegorz Siemionczyk, money.pl: Rumunia w ostatnich latach była europejskim fenomenem, jeśli chodzi o wzrost gospodarczy. W 2023 r. udało jej się przegonić Polskę pod względem poziomu zamożności, mierzonego PKB per capita z zachowaniem siły nabywczej. Ale w ubiegłym roku wzrost rumuńskiej gospodarki nieomal się zatrzymał, a najbliższe dwa lata, jeśli wierzyć pańskim prognozom, nie będą dużo lepsze. Co poszło nie tak?

Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole Bank Polska: Rumunia rzeczywiście dogoniła nas pod względem PKB per capita, ale do tego – co znamienne – wyprzedziła nas pod względem konsumpcji per capita. Tak się stało, bo rumuńska gospodarka rosła na sterydach. Motorem wzrostu była konsumpcja, pompowana silnie ekspansywną polityką fiskalną: płace w sektorze publicznym w ciągu kilku lat wzrosły tam o kilkadziesiąt procent, mocno rosły też emerytury, renty i transfery społeczne. W 2024 r. polityka fiskalna pozostawała ekspansywna, deficyt sektora finansów publicznych wzrósł do 9,3 proc. PKB z 6,6 proc. PKB rok wcześniej. Dzięki temu konsumpcja wzrosła o 6 proc. Jednocześnie jednak doszło do załamania inwestycji publicznych ze względu na przerwę w cyklu wydatkowania funduszy unijnych. To, wraz z niepewnością polityczną, pociągnęło w dół również inwestycje prywatne. Do tego doszła jeszcze słaba koniunktura w Niemczech, które są głównym partnerem handlowym Rumunii.

Rząd w Bukareszcie przedstawił niedawno plan zdecydowanego obniżenia deficytu budżetowego. Zawiera on szereg niepopularnych społecznie decyzji, takich jak podwyższenie stawek VAT i zamrożenie płac w sferze budżetowej oraz emerytur. Czy impulsem do tego było właśnie spowolnienie gospodarcze? Gdyby Rumunia nadal rozwijała się szybko, to wysokie deficyty nie wzbudziłyby obaw inwestorów i agencji ratingowych?

Zacieśnienie polityki fiskalnej będzie hamulcem wzrostu gospodarczego w tym i w przyszłym roku, ale samo nie jest pokłosiem spowolnienia z ubiegłego roku. Rumunia po prostu doszła do ściany. Wszystkie trzy główne agencje ratingowe sprowadziły już oceny wiarygodności kredytowej Rumunii do poziomu o oczko powyżej tzw. śmieciowego i to z perspektywą negatywną (co oznacza ryzyko obniżki tych ocen - przyp. red.). Wszystkie też wysłały rządowi w Bukareszcie ten sam sygnał: nie widzimy żadnych działań dostosowawczych, a zatem zakładamy, że wysoki deficyt sektora finansów publicznych utrzyma się w najbliższych latach. To skutkowałoby szybkim przyrostem długu publicznego. Takie perspektywy sprawiły, że Rumunia w sposób rażący zaczęła odróżniać się od innych państw, które mają podobne oceny wiarygodności kredytowej.

Po globalnym kryzysie finansowym same agencje ratingowe straciły nieco wiarygodność w ocenie inwestorów. Obniżka ratingu byłaby dla Rumunii problemem?

Rumunia to typowy przypadek kraju z tzw. bliźniaczym deficytem: deficytowi w sektorze finansów publicznych towarzyszy deficyt na rachunku obrotów bieżących. To oznacza, że gospodarka musi polegać na kapitale zagranicznym. Wyraźny odpływ tego kapitału nastąpił tam już po pierwszej turze wyborów prezydenckich (odbyły się na początku maja – red.), gdy inwestorzy obawiali się zwycięstwa prawicowego kandydata George’a Simiona i tego, jak wpłynie to na pozycję Rumunii w UE. Obniżka ratingu oznaczałaby dalszy odpływ kapitału, pogorszenie perspektyw wzrostu inwestycji i PKB, wyższe koszty zadłużania się rządu i w rezultacie dalsze pogorszenie sytuacji budżetowej.

Wygląda więc na to, że gdyby Rumunia miała nieco wyższe oceny wiarygodności kredytowej, nie musiałaby zacieśniać polityki fiskalnej tak drastycznie. Nie wymuszała tego z pewnością unijna procedura nadmiernego deficytu, którą Bukareszt jest objęty już od 2020 r. Dlaczego ratingi były tam zdecydowanie niższe niż w Polsce, choć Rumunia dogoniła nas pod względem poziomu rozwoju gospodarczego, a dług publiczny miała nawet niższy?

Rumunia faktycznie szybko się rozwijała, ale do niedawna była mimo to krajem wyraźnie biedniejszym niż Polska. Przykładowo, u nas już w 2020 r. PKB per capita (z zachowaniem parytetu siły nabywczej – red.) wynosił około 78 proc. średniej unijnej, podobnie jak dzisiaj, a w Rumunii 72 proc. Do tego Rumunia, inaczej niż Polska, wykazywała brak równowagi zewnętrznej, co przejawiało się właśnie deficytem na rachunku obrotów bieżących. Taka sytuacja oznacza, że kraj może potrzebować znaczącego osłabienia swojej waluty, co przywróciłoby równowagę. Ale osłabienie waluty oznaczałoby też większe trudności z obsługą zagranicznych zobowiązań rządu. Agencje ratingowe podkreślały też niestabilną sytuację polityczną w Rumunii i ryzyko pogorszenia stanu finansów publicznych. Od 2017 r. deficyt był tam większy niż w Polsce, a dług publiczny szybko przyrastał. Tylko w ciągu minionych sześciu lat wzrósł z około 35 do 55 proc. PKB. W Polsce w 2024 r. dług był taki sam, ale w ciągu sześciu lat wzrósł o 10 pkt proc., a nie o 20 pkt proc.

Czy do tego wymuszonego zacieśnienia polityki fiskalnej rumuński rząd mógł zabrać się inaczej? Z pańskich prognoz wynika, że podjęte tam działania oszczędnościowe nie tylko będą hamowały wzrost gospodarki, ale do tego podbiją inflację – nawet do 7 proc. jeszcze w tym roku. Czy zamiast podwyżki stawek VAT Bukareszt mógł np. obniżyć jakieś wydatki publiczne?

Relacja wydatków publicznych do PKB nie jest w Rumunii szczególnie wysoka, skala redystrybucji też nie jest tam wciąż duża. Nie było więc przestrzeni do znaczącego cięcia wydatków publicznych. Można było obniżyć wydatki inwestycyjne, które nie są współfinansowane z funduszy unijnych. I taką decyzję podjęto. Jeśli chodzi o płace w budżetówce, emerytury, renty i inne świadczenia, Bukareszt też zrobił właściwie wszystko, co mógł: postanowił je zamrozić w tym roku i prawdopodobnie też w 2026 r. Wobec wystrzału inflacji, który za chwilę tam nastąpi w związku z odmrożeniem cen prądu, a następnie podwyżką stawek VAT, w ujęciu realnym wynagrodzenia i świadczenia społeczne w Rumunii mocno spadną. Jedynym krokiem, na który rząd się nie zdecydował, a moim zdaniem powinien, jest uszczelnienie systemu VAT. To jest dość nisko wiszący owoc, a rumuńscy politycy dobrze o tym wiedzą, ale z jakiegoś powodu nie chcą się po niego schylać.

Czy rumuńskie społeczeństwo jest gotowe na to zaciskanie pasa? Rozumie i akceptuje konieczność oszczędności?

Wątpię w to. W Rumunii w ciągu zaledwie czterech minionych lat nominalnie wynagrodzenia wzrosły o ponad 66 proc., zdecydowanie bardziej niż ceny. Realny spadek dochodów będzie więc wstrząsem i z pewnością będzie budził opory. Ale z drugiej strony nowy prezydent Nicusor Dan, który w drugiej turze wyborów pokonał wspomnianego Simiona, jednoznacznie popierał politykę zaciskania pasa. Nie bał się o tym mówić w trakcie kampanii, a mimo to został wybrany. Patrząc z tej perspektywy, radykalne zacieśnienie polityki fiskalnej jest chyba lepszym rozwiązaniem niż stopniowe. Prezydent w Rumunii ma wprawdzie jeszcze mniejsze kompetencje niż w Polsce, ale to, że ma dziś silny mandat, może oznaczać, że rządząca tam koalicja przetrwa najbliższe dwa lata mimo tych niepopularnych decyzji. Szczęśliwym zbiegiem okoliczności jest to, że w najbliższych latach w Rumunii nastąpi kumulacja wykorzystania środków unijnych. Tylko dzięki temu tamtejsza gospodarka uniknie recesji.

Jeśli wierzyć prognozom Komisji Europejskiej, w najbliższych latach to w Polsce dług publiczny będzie rósł szybciej niż w Rumunii – z tego samego pułapu. Polski rząd ma wprawdzie plan stopniowego obniżania deficytu sektora finansów publicznych, ale nie bardzo widać wolę jego realizacji. Dlaczego agencje ratingowe i inwestorzy przyjmują to ze spokojem?

Moim zdaniem wynika to przede wszystkim z tego, że projekcje fiskalne, które kładzie na stole rząd, w których deficyt sektora finansów publicznych jest stopniowo ograniczany, agencje ratingowe i inwestorzy uznają obecnie za scenariusz wiarygodny. Świadczą też o tym prognozy instytucji międzynarodowych. Przykładowo, MFW zakłada, że deficyt budżetowy Polski zmaleje z 6,6 proc. w 2024 r. do 4,1 proc. w 2028 r.

To możliwe w sytuacji, gdy prezydent-elekt Karol Nawrocki deklaruje, że nie podpisze żadnej ustawy wprowadzającej nowe podatki lub podwyższającej istniejące?

Moim zdaniem tak, bo polska gospodarka – inaczej niż rumuńska – będzie prawdopodobnie w tym i w kolejnych latach rosła w tempie około 3,5 proc. rocznie. To będzie m.in. efekt napływu funduszy unijnych i ożywienia inwestycji publicznych oraz prywatnych. Do tego dojdzie przyzwoity wzrost konsumpcji. W takich warunkach możliwe jest wyrastanie z deficytu: wystarczy trzymać wydatki publiczne w ryzach, a rosnące wpływy do budżetu sprawią, że deficyt będzie malał, a z czasem ustabilizuje się też dług. W jakimś stopniu to się już dzieje: 800 plus nie jest waloryzowane, a wynagrodzenia w sektorze publicznym rosną mniej więcej w tempie zbliżonym do inflacji, czyli realnie się nie zmieniają.

Na stole leżą jednak obniżki podatków. Rząd będzie pod presją prezydenta-elekta, aby wywiązać się ze swojej obietnicy podwojenia kwoty wolnej od PIT do 60 tys. zł.

Tak, ale jednocześnie widać wolę polityczną, aby nie dopuścić do wzrostu zadłużenia. Podwojenie kwoty wolnej to jest koszt rzędu 1 proc. PKB. W dzisiejszej sytuacji budżetowej jest to koszt niewyobrażalny i nie sądzę, aby którakolwiek partia poza Prawem i Sprawiedliwością była gotowa poprzeć tak duże zwiększenie kwoty wolnej.

Co musiałoby się wydarzyć, aby Polsce zagroził scenariusz rumuński, w którym rząd zostaje zmuszony przez rynek do przyjęcia radykalnego planu naprawczego?

Proszę pamiętać, że ustawy, które będą przyjmowane w przyszłym roku, będą miały skutki w 2027 r., czyli w roku wyborczym. Ścieżka deficytu i długu publicznego zaczęłaby się wtedy rozjeżdżać z tym, czego obecnie oczekują agencje ratingowe. Kolejnym czynnikiem ryzyka jest rozwój sytuacji w Ukrainie. Dziś inwestorzy wierzą w to, że presja na zwiększanie wydatków na zbrojenia jest przejściowa. Ale to się może zmienić. Stąpamy więc po cienkim lodzie.

To, że deficyt w sektorze finansów publicznych jest w Polsce nie tylko mniejszy niż w Rumunii, ale też w większym stopniu wynika z podwyższonych wydatków zbrojeniowych, jest czynnikiem łagodzącym obawy inwestorów?

Z moich spotkań z inwestorami wynika, że tak. Wydatki na armię i związany z tym przyrost długu nie są postrzegane jako klasyczna rozrzutność tylko jako inwestycja w bezpieczeństwo. Ale jak każda inwestycja, ona musi się kiedyś kończyć. Inwestorzy zakładają, że nie będziemy rok w roku wydawali 5 proc. PKB na zbrojenia.

Wydatki na zbrojenia cieszą się też poparciem wszystkich obozów politycznych. Rozumieją je też wyborcy. Może rząd powinien ten fakt wykorzystać i wprowadzić tymczasowy podatek celowy, który w jakimś stopniu te wydatki sfinansuje?

Trudno sobie takie rozwiązanie wyobrazić po tym, co usłyszeliśmy w trakcie kampanii przed wyborami prezydenckimi. Deklaracje prezydenta-elekta Karola Nawrockiego były jednoznaczne: żadnych nowych podatków. Rząd nie ma tutaj za bardzo pola manewru. Znaleźliśmy się więc w kleszczach nieustającej kampanii wyborczej. A przypadek Rumunii pokazuje, jak się z takiej sytuacji wychodzi.

Rozmawiał Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl

***

Dr Jakub Borowski jest głównym ekonomistą Credit Agricole Bank Polska oraz wykładowcą w Szkole Głównej Handlowej.