Ekonomista do Polski: zmieńcie ten podatek. Podaje przykład Węgier

• Dług publiczny nawet w okolicy 100 proc. PKB na dłuższą metę nie musi być dla Polski groźny. Niebezpieczny jest jednak jego bardzo szybki wzrost – mówi Zsolt Darvas, ekonomista z think-tanku Bruegel.
• Zadłużenie rządu zmierza w tym kierunku zbyt szybko. W razie zawirowań na rynkach finansowych koszty obsługi zobowiązań mogą się wymknąć spod kontroli – ostrzega w rozmowie z money.pl Zsolt Darvas, ekonomista z think-tanku Bruegel.
• Stan finansów publicznych Polski poprawić mogłoby wprowadzenie euro, co obniżyłoby koszty obsługi zobowiązań. Rachunek korzyści i kosztów przystąpienia do strefy euro staje się bardziej pozytywny – ocenia.

Grzegorz Siemionczyk, money.pl: Polska stała się w ostatnich latach liderem Unii Europejskiej pod względem tempa przyrostu długu publicznego. Według symulacji zawartych w tegorocznej edycji unijnego "Monitora stabilności zadłużenia" (DSM) zadłużenie sektora finansów publicznych Polski w 2035 r. sięgnie 107 proc. PKB, jeśli rząd nie zdoła istotnie ograniczyć deficytu budżetowego. Na podstawie tych symulacji KE zalicza Polskę do grupy państw mocno zagrożonych utratą stabilności fiskalnej. Czy to jest uzasadniona ocena? Taki wzrost długu publicznego byłby dla Polski niebezpieczny?

Zsolt Darvas, węgierski ekonomista, analityk think-tanku Bruegel: Wiele państw może sobie pozwolić na dług publiczny znacznie przekraczający 100 proc. PKB. Spośród państw UE o wysokim poziomie rozwoju gospodarczego, Włochy mają dług powyżej 130 proc. PKB, a Francja powyżej 110 proc. PKB. Oba kraje bez problemów zaspokajają swoje potrzeby pożyczkowe na rynku finansowym.

Polska stopniowo przechodzi z kategorii gospodarek rozwijających się do kategorii gospodarek rozwiniętych. Dlatego dług publiczny w okolicy 100 proc. PKB na dłuższą metę nie musi być nadmierny. Skrajnie niebezpieczne byłoby jednak zwiększenie go do tego poziomu w ciągu dekady. Oznaczałoby to utrzymywanie bardzo dużego deficytu w sektorze finansów publicznych, a więc też ogromne potrzeby pożyczkowe.

Rząd musiałby nie tylko finansować deficyt budżetowy, ale też zapadające zobowiązania. W razie jakiegoś szoku ekonomicznego zaspokojenie tak dużych potrzeb pożyczkowych mogłoby być kosztowne.

W takiej sytuacji rządowi z pomocą mógłby pospieszyć bank centralny, tak jak w czasie pandemii Covid-19, gdy skupował na rynku wtórnym obligacje skarbowe, zapobiegając ich silnej przecenie i wzrostowi rentowności.

To ułatwiłoby rządowi zwiększanie długu publicznego, ale nie zatrzymałoby tego procesu. A Polskę, jako członka Unii Europejskiej, obowiązuje też limit zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB. Jeśli ten limit zostanie przekroczony, Polska będzie zobligowana, żeby stopniowo dług obniżać.

Wiele państw UE tych wymogów nie spełniało, ale to nie znaczy, że można je po prostu ignorować. W jeszcze większym stopniu niż limitu długu dotyczy to ograniczenia deficytu do 3 proc. PKB. Tę regułę fiskalną KE była w stanie egzekwować skuteczniej. Jedną z sankcji za długotrwałe naruszanie limitu deficytu budżetowego może być zawieszenie wypłat unijnych funduszy. Dla kraju, który otrzymuje z budżetu UE bardzo duże środki, byłoby to bolesne.

Reguły fiskalne UE to dzisiaj w Polsce najważniejszy argument na rzecz ograniczenia deficytu budżetowego i ustabilizowania długu. Ale skoro nie jest oczywiste, że wzrost zadłużenia byłby dla nas niebezpieczny, może rząd powinien zabiegać o to, aby UE przemyślała te reguły? Polska zyskałaby większe pole manewru w finansowaniu wydatków zbrojeniowych i inwestycyjnych.

Już w 2024 r. w UE przeprowadzono dużą reformę unijnych reguł fiskalnych. Wcześniej długo dyskutowano o tym, jak je zmienić. Propozycja zgłoszona wówczas przez Europejski Mechanizm Stabilności zakładała podniesienie limitu długu z 60 do 100 proc. PKB. Ale nie została przyjęta. Powodem było prawdopodobnie to, że skoro przy limicie na poziomie 60 proc. PKB niektóre państwa mają dług w okolicy 100 proc. PKB, to przy limicie na poziomie 100 proc. PKB część państw mogłaby się przesunąć ku 150 proc. PKB.

Nie sądzę, aby w UE istniała polityczna gotowość do ponownego otwierania dyskusji na temat reguł fiskalnych tak krótko po ich reformie. Szczególnie że wypracowanie kompromisu zajęło kilka lat. Dostrzegam natomiast przestrzeń do nieco innej interpretacji istniejących reguł. Unijne traktaty nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że kraje członkowskie, które nie spełniają tych reguł, muszą obniżyć deficyt do 3 proc. PKB a dług do 60 proc. PKB.

Ale to, w jaki sposób mają to zrobić, zależy od podejścia Komisji Europejskiej. Obecnie KE daje rządom od czterech do siedmiu lat na przeprowadzenie zmian w polityce fiskalnej, które sprawią, że relacja długu publicznego do PKB zacznie spadać. Ten okres można by jednak wydłużyć do 10 lat w sytuacji, gdy deficyt budżetowy jest pod dużym wpływem wydatków na obronność albo ważne inwestycje publiczne.

Czy takie wydłużenie okresu na korektę polityki fiskalnej nie sprawiłoby, że unijne reguły w praktyce stałyby się bezzębne? Celem tych reguł jest przygotowanie państw UE na ewentualne kryzysy, które będą wymagały ekspansywnej polityki fiskalnej. Jeśli po każdym takim incydencie rządom wolno będzie przez 10 lat zwiększać dług publiczny w stosunku do PKB, to nigdy nie uda się go ustabilizować.

Obawiam się, że obecnie reguły te również nie są szczególnie wiarygodne. Dobrze pokazuje to przypadek Niemiec. Od dekad ekonomiści apelowali do tamtejszych władz, aby zwiększyły wydatki inwestycyjne. Rząd Friedricha Merza w końcu się na to zdecydował i zapowiedział znaczący wzrost nakładów na inwestycje i obronność. To poskutkuje wzrostem długu publicznego Niemiec z około 62 proc. PKB obecnie w okolice 80 proc. PKB. Nie sądzę, aby ktokolwiek uważał, że to zagrozi stabilności finansowej i wiarygodności kredytowej Niemiec. Nie byłoby to jednak zgodne z dotychczasową interpretacją unijnych reguł fiskalnych. Dlatego Berlin w swoim średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym (to dokument, który opisuje ścieżkę dojścia do deficytu i długu zgodnych z regułami fiskalnymi UE – red.), musiał zastosować kilka sztuczek, aby był akceptowalny dla KE.

W szczególności założenia dotyczące nominalnego i realnego wzrostu PKB były dużo bardziej optymistyczne niż prognozy samej KE czy Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Rząd założył też, że jego plan inwestycyjny będzie skutkował wzrostem deficytu budżetowego w pierwszych trzech latach, ale w kolejnych dwóch ten deficyt zostanie gwałtownie ograniczony. To wydaje się mało prawdopodobne. Mimo to, KE plan zatwierdziła.

Dla Polski jednym ze sposobów na ustabilizowanie długu publicznego mogłoby być wejście do strefy euro. Na Węgrzech sama zapowiedź rządu, że będzie do tego dążył, doprowadziła do ostrego spadku rentowności obligacji skarbowych, co na dłuższą metę obniży koszty obsługi długu. W Polsce, gdzie te koszty szybko rosną, byłoby to bardzo pomocne. Ale warunkiem wejścia do strefy walutowej jest spełnienie kryteriów z Maastricht, w tym tych dotyczących deficytu i długu publicznego. To wymagałoby nieakceptowalnego politycznie zacieśnienia polityki fiskalnej. Czy to nie paradoks, że reguły fiskalne mogą niektórym krajom utrudniać drogę do ich spełnienia?

Niezupełnie. Włochy, Belgia i Grecja weszły do strefy euro z długiem przekraczającym 100 proc. PKB. W takich przypadkach warunkiem jest to, żeby stosunek długu do PKB malał w odpowiednim tempie – co nie jest dokładnie zdefiniowane. Węgry, gdzie zadłużenie jest wyraźnie powyżej 70 proc. PKB, też będą mogły przystąpić do unii walutowej, zanim ten wskaźnik zmaleje poniżej 60 proc. PKB.

Ważne jest tylko to, aby zaczął maleć. To samo dotyczy Polski. Większym problemem dla obu tych państw byłoby zmniejszenie deficytu poniżej 3 proc. PKB. Ale, jak pan zauważył, wiarygodne zobowiązanie do wejścia do strefy euro może w tym pomóc.

Przywołane już projekcje KE sugerują, że Polsce w perspektywie kilku lat grozi tzw. spirala zadłużenia, gdy stosunek długu do PKB powiększały będą same płatności odsetkowe od wcześniejszych zobowiązań. To powinno przekonać polskie władze do przyjęcia euro?

Podpowiedzią może być dyskusja, która toczy się w Szwecji. Wiele osób zakładało dotąd, że ten kraj nigdy nie wejdzie do strefy euro. Pod koniec lat 90. XX w. powołano tam komisję, która analizowała zasadność przyjęcia euro. Jej ustalenia przyczyniły się do tego, że na początku kolejnej dekady Szwedzi w referendum opowiedzieli się za zachowaniem własnej waluty.

Po pierwsze, Szwecja i Polska są dziś mocno zintegrowane z krajami strefy euro, więc polityka pieniężna Europejskiego Banku Centralnego prawdopodobnie byłaby dla nich odpowiednia.

Własna waluta i autonomiczna polityka pieniężna są najbardziej użyteczne wtedy, gdy kraj zmaga się z wewnętrznymi szokami popytowymi. Ale w ostatnich dekadach kraje UE doświadczały raczej wspólnych szoków podażowych. Taki charakter miały globalny kryzys finansowy, pandemia Covid-19 oraz skoki cen surowców energetycznych po ataku Rosji na Ukrainę i ostatnio w następstwie wojny na Bliskim Wschodzie. W takich sytuacjach wszystkie banki centralne reagują podobnie, więc wspólna polityka pieniężna z dużym prawdopodobieństwem też byłaby właściwa.

Komisja Calmforsa doszła też do wniosku, że w razie szoku wewnętrznego, wymagającego autonomicznych działań stabilizacyjnych, tę rolę mogłaby odegrać polityka fiskalna, a nie polityka pieniężna. W Polsce byłby z tym kłopot, ponieważ przestrzeń do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej została wyczerpana. Rząd nie miałby możliwości dalszego zwiększenia deficytu w razie kolejnego kryzysu.

Wróćmy jeszcze do kwestii zadłużenia Polski. Jego wzrost w sektorze publicznym w dużym stopniu kompensuje postępujący od dekady spadek zobowiązań przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Łączne zadłużenie sektora publicznego i prywatnego w stosunku do PKB jest dość stabilne. Czy to wpływa na pańską ocenę tego, czy szybki wzrost długu publicznego jest niebezpieczny? Może rząd musi zwiększać wydatki, aby skompensować słabość popytu firm i konsumentów?

To celna obserwacja, ale nie ma dużego znaczenia dla oceny stabilności długu publicznego. Słaby popyt sektora prywatnego, przejawiający się jego oddłużaniem, może uzasadniać podwyższony przejściowo deficyt budżetowy. To typowa polityka antycykliczna, która czasem musi być prowadzona przez kilka lat, może nawet więcej niż pięć. Ale kiedyś trzeba ją przerwać.

Jednym z kryteriów oceny stabilności długu publicznego jest to, czy widać szansę na to, że w przewidywalnej przyszłości jego wzrost ustanie. Jeśli ten warunek jest spełniony, to nawet skok zobowiązań państwa z niespełna 60 do 100 proc. PKB nie musi być niebezpieczny.

Pańskie wyliczenia sugerują, że w Polsce zatrzymanie przyrostu długu publicznego w 2031 r. wymagałoby poprawy pierwotnego salda sektora finansów publicznych (tzn. bez uwzględnienia kosztów odsetkowych) o ponad 5 proc. PKB i to przy założeniu, że rozpoczęłoby się w 2025 r. Biorąc pod uwagę przyszłoroczne wybory parlamentarne, jakiekolwiek kroki w tym kierunku będą zaś podjęte najwcześniej w 2028 r. Do tego czasu skala wymaganej redukcji deficytu będzie zapewne większa. Czy jakieś państwo UE zdołało przeprowadzić taką kurację z własnej woli, tzn. zanim zmusił je do tego kryzys fiskalny?

Rzeczywiście, obecnie dostosowanie fiskalne potrzebne w Polsce do ustabilizowania długu publicznego od 2031 r. przekracza już 6 proc. PKB. W artykule, do którego się pan odnosi, przeanalizowaliśmy (wraz z Jerominem Zettelmeyerem – red.) historię zmian w polityce fiskalnej rozwiniętych gospodarek od lat 70. XX w. Znaleźliśmy kilka państw, które poradziły sobie z takim wyzwaniem. To trudne, ale nie niemożliwe.

Jak takie dostosowanie powinno przebiegać, aby nie groziło zatrzymaniem wzrostu gospodarczego? Włochy już od kilkunastu lat prowadzą dość restrykcyjną politykę fiskalną, ale przez to, że wzrost PKB był niemrawy, nie pozwoliło to ustabilizować długu publicznego w stosunku do PKB. Część ekonomistów sądzi, że stagnacja włoskiej gospodarki to konsekwencja polityki oszczędnościowej, co sugeruje, że jej skutki były odwrotne do zamierzonych.

Istnieje obszerna literatura naukowa na temat przyczyn słabego wzrostu gospodarczego we Włoszech w ostatnich 30 latach. Wynika z niej, że głównymi hamulcami były czynniki strukturalne, takie jak nadmiar regulacji i ograniczenia konkurencji na rynkach wewnętrznych, nieefektywność szeroko rozumianej administracji publicznej oraz bardzo niskie wydatki na badania i rozwój. Polityka fiskalna nie odgrywała kluczowej roli.

Polska nie ma tych strukturalnych słabości, które widać we Włoszech. W takich okolicznościach dostosowanie fiskalne nie musi automatycznie osłabiać wzrostu gospodarczego. Ważne jest to, aby rząd trzymał się kilku reguł.

Po pierwsze, nie należy obniżać wydatków na produktywne inwestycje publiczne oraz na badania i rozwój. Oszczędności w pierwszej kolejności trzeba szukać w kosztach działania instytucji publicznych. Drugim krokiem jest racjonalizacja transferów społecznych, aby trafiały tylko do tych gospodarstw domowych, które ich naprawdę potrzebują. Po stronie podatków nie zalecałbym podwyższania podatku od dochodów spółek (CIT).

Wprawdzie jego stawka (19 proc.) jest w Polsce dość niska na tle innych państw UE, ale nie najniższa. Rozważyłbym natomiast zwiększenie progresji podatku dochodowego od osób fizycznych.

Zwiększenie progresji podatkowej zaleca Polsce również MFW. Rekomenduje też wprowadzenie podatków majątkowych, które obecnie u nas praktycznie nie istnieją, w tym podatku od wartości nieruchomości. To dobry pomysł?

Ciekawe będzie obserwowanie doświadczeń Węgier, gdzie nowy rząd chce wprowadzić podatek majątkowy. Ma on obciążyć tylko najbogatsze osoby. Premier zapowiedział, że rząd przeanalizuje systemy podatkowe Szwajcarii, Hiszpanii i kilku innych państw, gdzie takie obciążenia istnieją, i zaproponuje rozwiązanie, które nie uderzy we wzrost gospodarczy.

Moim zdaniem to dobry pomysł. Najlepiej sytuowane gospodarstwa domowe, korzystające z usług najlepszych doradców, uzyskują wysokie stopy zwrotu ze swoich aktywów. Ich majątki często rosną w tempie 10 proc. rocznie.

Obciążenie ich podatkiem majątkowym w wysokości np. 1 proc. rocznie nie powinno więc być dla nich tak dotkliwe, aby skłaniać ich do wyjazdu z kraju. Nie powinno też wpłynąć negatywnie na ich skłonność do inwestowania.