Efekt śnieżnej kuli. Rząd ma cztery lata, żeby uniknąć spirali zadłużenia [ANALIZA]

Polska ma za sobą kilka lat gwałtownego wzrostu długu publicznego. W 2025 r. prawdopodobnie zbliżył się on do 60 proc. PKB, w porównaniu do niespełna 50 proc. PKB na koniec 2023 r. W tym okresie w UE tylko Finlandia odnotowała minimalnie większy wzrost zadłużenia sektora finansów publicznych: o 11 pkt proc. PKB.

Od 2019 r., ostatniego roku przed wybuchem pandemii Covid-19, która skłoniła rządy do poluzowania polityki fiskalnej, dług publiczny Polski zwiększył się o 14,3 pkt proc. PKB. Do większych zwyżek doszło tylko w czterech państwach UE, z Rumunią i ponownie Finlandią na czele.

Mimo to, Polska pozostała krajem o umiarkowanym poziomie zadłużenia. W 2025 r., biorąc pod uwagę szacunki Komisji Europejskiej z jesieni, wyższy dług publiczny miało 12 państw UE, w tym trzy z Europy Środkowo-Wschodniej (Słowacja, Słowenia, Węgry). Sześć lat wcześniej takich państw było 16.

Bez reform, które mogłyby obniżyć tzw. strukturalny pierwotny deficyt w sektorze finansów publicznych (czyli deficyt nieuwzględniający wpływu cyklu koniunkturalnego oraz kosztów obsługi długu), Polska w najbliższych latach stanie się niekwestionowanym liderem wzrostu zadłużenia. W ciągu dekady, do 2036 r., nasz dług publiczny zwiększy się o 47,3 pkt proc. PKB i zbliży się do 107 proc. PKB. Będziemy wówczas ustępowali pod tym względem tylko sześciu krajom UE: Hiszpanii (107,7 proc. PKB), Finlandii, Grecji, Belgii, Francji i Włochom (149,1 proc. PKB).

Powyższe prognozy to podstawowy scenariusz z projekcji Komisji Europejskiej zawartych w opublikowanym kilka dni temu "Monitorze stabilności zadłużenia" (DSM). Opiera się on na założeniu, że rządy nie podejmują działań zmieniających strukturalne pierwotne saldo sektora finansów publicznych – innych niż te, które już zaplanowano na bieżący rok. To oznacza, że ścieżka długu w kolejnych latach jest wypadkową prognoz realnego wzrostu PKB, inflacji oraz stóp procentowych.

Tegoroczna edycja DSM pokazuje, jak mocno pogorszył się stan finansów publicznych Polski na przestrzeni ostatnich lat. Na początku 2024 r. KE oceniała, że w 2034 r. zadłużenie polskiego rządu sięgnie 77 proc. PKB. Na początku 2025 r. sądziła, że w tym horyzoncie dług publiczny Polski dojdzie do niemal 91 proc. PKB. Aktualna projekcja wskazuje zaś poziom bliski 98 proc. PKB. W rezultacie KE już w ubiegłym roku zaliczyła Polskę do grupy państw, w których średniookresowe ryzyko niestabilności fiskalnej jest wysokie. Wcześniej należeliśmy do państw o umiarkowanym ryzyku. Dzisiaj taką oceną cieszy się Grecja, której udaje się utrzymywać dług na trajektorii spadkowej.

Dług publiczny całej Unii Europejskiej wzrosnąć ma, według DSM, z niespełna 83 proc. PKB w minionym roku do 97,7 proc. PKB w 2035 r. i 100 proc. PKB rok później. Ubiegłoroczna symulacja wskazywała na wzrost do 93 proc. PKB w 2035 r. To przede wszystkim konsekwencja starzenia się ludności UE, która zwiększa wydatki na emerytury oraz ochronę zdrowia, a także narastających kosztów odsetkowych.

Polska na tym tle wyraźnie się wyróżnia. W świetle DSM koszty starzenia się ludności nie będą w istotnym stopniu pogłębiały strukturalnego deficytu w sektorze finansów publicznych. Funkcjonujący w Polsce od 1999 r. system emerytalny jest bowiem tak skonstruowany, że nie trzeba do niego dokładać z budżetu państwa.

Wyjątkiem są emerytury, które wypłacane są w całości lub częściowo na podstawie starego systemu emerytalnego oraz tzw. emerytury minimalne, przysługujące osobom, które odprowadzały składki emerytalne przez 20/25 lat (w zależności od płci), ale nie odłożyły ich wystarczająco dużo, aby uzyskać wyższe świadczenie. Tych pierwszych świadczeń stopniowo będzie ubywało, drugich zaś przybywało. Wypadkową, jak ocenia KE, będzie to, że wydatki na emerytury będą nawet zmniejszały deficyt. Inaczej będzie jednak z wydatkami na system opieki zdrowotnej.

Ogólnie, w ostatnich latach objętych projekcją KE koszty starzenia się ludności będą dodawały do deficytu w sektorze finansów publicznych zaledwie 0,1 pkt proc. PKB. Dla porównania, w Hiszpanii będą to aż 2 pkt proc. PKB, na Słowacji 1,7 pkt proc. PKB, w Niemczech 1,3 pkt proc. PKB, a na Węgrzech 1 pkt proc. PKB.

Co zatem będzie powodowało narastanie długu publicznego nad Wisłą? KE spodziewa się m.in., że począwszy od 2030 r. zadłużenie Polski powiększał będzie tzw. efekt śnieżnej kuli. Tym terminem określa się sytuację, gdy koszty obsługi zobowiązań (odsetki) przyrastają szybciej niż nominalny PKB. Inaczej mówiąc, to sytuacja, gdy same odsetki skutkują deficytem, którego nie kompensują realny wzrost PKB oraz inflacja.

W ostatnim roku projekcji efekt ten będzie powiększał dług publiczny Polski już o niemal 1 pkt proc. PKB. To oznacza, że dług będzie już "żył własnym życiem", jak mówi obrazowo Paweł Wojciechowski, prezes Instytutu Finansów Publicznych, były minister finansów.

Co ciekawe, w porównaniu do poprzedniej edycji DSM, założenia makroekonomiczne, na których bazuje podstawowa projekcja polskiego długu, są bardziej optymistyczne. Rok temu KE zakładała, że realny wzrost PKB Polski w latach 2026-2035 będzie wynosił średnio 2,2 proc. Aktualna prognoza dla tego samego okresu to 2,5 proc. Minimalnie wyższa niż rok temu jest również prognoza inflacji. Te zmiany w scenariuszu hamują przyrost zadłużenia (w stosunku do PKB) relatywnie do poprzedniej projekcji. Mimo to przyrost ten jest większy. To konsekwencja głębszego strukturalnego deficytu w sektorze finansów publicznych oraz wyższych prognozowanych kosztów obsługi zobowiązań.

W "Monitorze stabilności zadłużenia" KE prezentuje też alternatywne ścieżki zadłużenia państw członkowskich UE, bazujące na innych założeniach. To ćwiczenie intelektualne w przypadku Polski również nie napawa jednak optymizmem.

Gdyby rządowi do 2030 r. udało się ograniczyć pierwotny strukturalny deficyt sektora finansów publicznych do poziomu, który średnio utrzymywał się w przeszłości (w latach 2010-2024), dług publiczny kraju i tak stopniowo by narastał, osiągając w 2036 r. niemal 92 proc. PKB. To efekt stopniowego hamowania wzrostu gospodarczego oraz rosnących kosztów obsługi istniejących zobowiązań. Gdyby z kolei pierwotny strukturalny deficyt pogłębił się o 0,5 pkt proc. PKB w horyzoncie projekcji, zadłużenie sektora finansów publicznych sięgnęłoby w 2036 r. 112 proc. PKB.

Jeszcze większym skokiem zadłużenia poskutkowałaby większa różnica między poziomem stóp procentowych (i kosztami obsługi długu) a tempem wzrostu gospodarczego, która spotęgowałaby efekt śnieżnej kuli. W podstawowym scenariuszu KE zakłada, że różnica ta będzie bliska zera. Gdyby jednak sięgała 1 pkt proc. (tzn. stopy procentowe byłyby o 1 pkt proc. wyższe niż stopa wzrostu nominalnego PKB), dług publiczny Polski za dekadę sięgnąłby niemal 115 proc. PKB.

Autorzy DSM zdają sobie sprawę z tego, że wszelkie prognozy makroekonomiczne obarczone są dużą niepewnością. Dlatego analizują też ścieżki długu publicznego w razie powtórki szoków ekonomicznych (zarówno negatywnych, jak i pozytywnych), które przytrafiały się krajom UE w przeszłości. Przykładowo, sprawdzają, jak na projekcję długu wpłynęłoby takie odchylenie tempa wzrostu gospodarczego względem ich podstawowego scenariusza, jakie uzasadniają historyczne doświadczenia. W najbardziej optymistycznym wariancie dług publiczny Polski w 2030 r. sięgnąłby 72,5 proc. PKB, w najbardziej pesymistycznym zaś 91,4 proc. PKB.

Ekonomiści KE we wstępie do każdej edycji DSM podkreślają, że prezentowane przez nich projekcje nie są scenariuszami najbardziej prawdopodobnymi. W praktyce bowiem rządy, choćby pod wpływem takich raportów, zmieniają politykę fiskalną. W przypadku Polski jest jednak w zasadzie pewne, że żadne istotne zmiany nie nastąpią przed 2028 r. z powodu napiętej sytuacji politycznej. Mówili o tym w wywiadzie dla money.pl analitycy agencji ratingowej Fitch. Podstawowy scenariusz z DSM, przynajmniej na najbliższe lata, jest więc nad Wisłą prawdopodobny.

Projekcje KE są również ważne w kontekście dyskusji o pożyczce na inwestycje w obronność, którą Polska może otrzymać w ramach unijnego programu SAFE. Opozycja twierdzi, że rząd powinien finansować zbrojenia z emisji obligacji. Przykładowo Piotr Nowak, wiceminister finansów w czasie rządów PiS zasugerował, że zamiast pożyczać niemal 45 mld euro na 45 lat z UE, ze stałym oprocentowaniem na poziomie 3 proc., należałoby pożyczyć tyle samo na rynku finansowym na pięć lat, a później te obligacje rolować (refinansować). To dawałoby szansę, że przy kolejnej emisji pożyczka byłaby tańsza. Symulacje KE pokazują jednak, jak ryzykowna byłaby taka strategia. Nawet małe zmiany kosztów obsługi długu, przy jego coraz wyższym poziomie, mają bowiem duży wpływ na sumę zobowiązań.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl