Dwa lata po wyborach. Kto i po co zadłużył Polskę? [ANALIZA]

W sierpniu, jak wynika z ostatnich szacunków Ministerstwa Finansów, zadłużenie Skarbu Państwa sięgnęło 1,85 bln zł, o 360 mld zł więcej niż rok wcześniej. To oznacza wzrost o 24,1 proc. rok do roku, większy niż kiedykolwiek wcześniej we współczesnej historii Polski.

Opublikowana niedawno "Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2025-2029" wskazuje, że na koniec 2027 r. – czyli po zakończeniu kadencji obecnego rządu – zadłużenie skarbu państwa przebije 2,5 bln zł, w porównaniu do niespełna 1,35 bln zł na koniec 2023 r. W ciągu czterech lat podskoczy więc o sporo ponad 1 bln zł.

Takie liczby są pożywką dla opozycji, która grzmi, że "rząd Tuska zadłuża Polskę jak nigdy wcześniej" (PiS) oraz że "zadłuża nas w tempie niemal miliarda złotych dziennie" (Konfederacja). Janusz Kowalski, poseł pierwszej z tych partii, kilka dni przed rocznicą wyborów sprzed dwóch lat nazwał ministra finansów Andrzeja Domańskiego "najszybszym zadłużaczem Polski". Były premier i minister finansów Mateusz Morawiecki alarmuje zaś, że Domański wpędził Polskę w "spiralę zadłużenia", bo finansowane z pożyczek wydatki publiczne nie służą przyszłym pokoleniom.

Politycy koalicji odpierają te zarzuty, twierdząc, że fatalny stan finansów publicznych odziedziczyli po rządzie Zjednoczonej Prawicy. Podkreślają też, że o ich odpowiedzialnym podejściu do polityki budżetowej świadczy to, że wstrzymali się z realizacją swojej najbardziej kosztownej obietnicy wyborczej – podwojenia kwoty wolnej od PIT do 60 tys. zł. Jednocześnie odblokowali unijne fundusze i pożyczki na realizację Krajowego Planu Odbudowy. Kto ma rację w tym sporze?

Sojusznikiem opozycji są liczby, które – szczególnie w ujęciu nominalnym – są szokujące. Przykładowo, w świetle "Strategii zarządzania długiem..." zobowiązania całego sektora finansów publicznych – a nie tylko Skarbu Państwa – w ciągu czterech lat rządów "koalicji 15 X" zwiększą się około 1,35 bln zł, do ponad 3 bln zł. To wzrost o niemal 80 proc. Faktycznie będzie to zwyżka bezprecedensowa. Dotychczasowy czteroletni rekord wzrostu zadłużenia sektora finansów publicznych to 67 proc. (w okresie do połowy 2012 r.).

Z drugiej strony, zestawienie opisanej w "Strategii…" projekcji długu – czyli prognozy sporządzonej przy założeniu, że w polityce fiskalnej nic się nie zmieni – i historycznych danych, nie jest uczciwe. Projekcję należy traktować raczej jako przestrogę, która ułatwi rządowi zacieśnienie polityki fiskalnej. – To jest prognoza warunkowa: pokazuje, co będzie, jeśli nie podejmie się działań dostosowawczych. Wydaje mi się, że takie działania zostaną podjęte choćby ze względu na presję rynkową – mówił w niedawnej rozmowie z money.pl Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole Bank Polska.

Dane historyczne nie są już dla poprzedniego rządu tak łaskawe. Faktem jest, że sierpniowa zwyżka zadłużenia Skarbu Państwa o ponad 24 proc. była rekordowa. Ale zobowiązania całego sektora finansów publicznych nie rosną wcale najszybciej w historii. W II kwartale (to najnowsze dane) zwiększyły się o 19,8 proc. rok do roku. Dla porównania, między III kwartałem 2020 r. a I kwartałem 2021 r. rosły średnio w tempie niemal 26 proc. rok do roku. Szybciej niż ostatnio – średnio o 21,6 proc. rok do roku - rosły też w pierwszych trzech kwartałach 2009 r. W tym świetle nie jest prawdą, że Andrzej Domański jest "najszybszym zadłużaczem Polski".

W oczy rzuca się też wyraźna rozbieżność między tempem wzrostu zadłużenia sektora finansów publicznych a tempem wzrostu zadłużenia Skarbu Państwa. To zjawisko pozytywne: dzięki niemu dług publiczny wedle tej pierwszej definicji, obowiązującej w UE, jest obecnie o 24 proc. wyższy niż dług według definicji krajowej. W 2023 r. różnica sięgała 27 proc., a na koniec 2015 r., gdy rozpoczynały się ośmioletnie rządy Zjednoczonej Prawicy, zaledwie 5 proc. W trakcie pandemii COVID-19 rząd Morawieckiego dużą część wydatków realizował jednak poza budżetem centralnym, co zmniejszało ryzyko, że dług przebije krajowe limity (odnoszące się do krajowej definicji), ale jednocześnie zmniejszało przejrzystość finansów publicznych. Domańskiemu udało się więc wykonać mały krok w kierunku jej przywrócenia, co było jedną z wyborczych deklaracji Koalicji Obywatelskiej.

Takie argumenty Morawiecki odbija, wskazując, że jego rząd zwiększał dług publiczny w sytuacji kryzysowej, a rząd Tuska robi to w warunkach dobrej koniunktury. To prawda, ale z trzema zastrzeżeniami. Po pierwsze, kryzysowy był tylko 2020 r. W kolejnych dwóch latach realne tempo wzrostu polskiej gospodarki należało do najwyższych w historii.

Po drugie, wzrost części wydatków publicznych z okresu rządów obecnej koalicji – na przykład na obronność, opiekę zdrowotną oraz emerytury – został w dużej mierze zaprogramowany przez poprzedni rząd. Mimo to zdecydowanie wyhamował. Od początku 2024 r. wydatki sektora finansów publicznych rosną w tempie około 10,5 proc. rocznie, podczas gdy w poprzednich trzech latach (a więc nie licząc 2020 r.) rosły w tempie 16,4 proc. rocznie.

Jednocześnie Andrzej Domański stracił sprzymierzeńca, którym dla Mateusza Morawieckiego była najwyższa od ćwierćwiecza inflacja. Poziom cen w gospodarce w latach 2021-2023 podskoczył o 28 proc., dzięki czemu wpływy do budżetu rosły w tym okresie w tempie ponad 13 proc. rocznie. Dla porównania, w 2024 r. dochody budżetu wzrosły o 8,6 proc., a w I połowie bieżącego roku o mniej niż 7 proc. Wysoka inflacja sprawiała też, że pęczniał nominalny PKB, co poprawiało stosunek deficytu i długu do PKB. Nawet w 2023 r., gdy realnie gospodarka była w stagnacji, nominalnie PKB zwiększył się o 10,1 proc., podczas gdy w 2024 r. tylko o 6,6 proc., choć realny wzrost przyspieszył do 2,9 proc. A mimo to już w 2023 r. dług publiczny (w stosunku do PKB) zaczął rosnąć po dwóch latach zniżek.

Po trzecie, dobra koniunktura w polskiej gospodarce, która sprawia, że dzisiaj ekonomiści bardziej krytycznie oceniają kondycję finansów publicznych niż w trakcie pandemii, częściowo jest konsekwencją rosnącego zadłużenia.

Z jednej strony, ekspansywna polityka fiskalna częściowo służy finansowaniu inwestycji publicznych, w tym tych związanych z obronnością oraz transformacją energetyczną. Inwestycyjną mobilizację ułatwiło też odblokowanie KPO. W wywiadzie dla money.pl mówiła o tym Beata Javorcik, główna ekonomistka EBOR, tłumacząc, dlaczego w ocenie tej instytucji Polska ma w najbliższych latach lepsze perspektywy niż inne gospodarki regionu. Ale już początek tego roku przyniósł wyraźny skok publicznych nakładów na środki trwałe (o 28 proc. w ujęciu nominalnym) po osłabieniu w II połowie ubiegłego roku.

Finansowany z deficytu budżetowego wzrostu wydatków publicznych przyczynił się też do poprawy sytuacji finansowej gospodarstw domowych i w efekcie odbicia popytu konsumpcyjnego. Według OECD w I kwartale realna wartość dochodów gospodarstw domowych w Polsce była o 8,5 proc. wyższa niż w IV kwartale 2023 r. (to dane oczyszczone z wpływu czynników sezonowych, co pozwala na porównania różnych kwartałów). To największa zwyżka w tak krótkim czasie od połowy 2020 r. Siłę nabywczą dochodów Polaków wspierał spadek inflacji oraz decyzje podjęte przez poprzedni rząd, przede wszystkim podwyżka płacy minimalnej o 20 proc. w 2024 r. Dużą rolę odegrała też jednak waloryzacja świadczenia wychowawczego z 500 zł do 800 zł miesięcznie na dziecko – uchwalona przez rząd Morawieckiego, ale pod presją zapowiedzi Donalda Tuska - oraz hojne podwyżki wynagrodzeń w sferze budżetowej, szczególnie zaś w szkolnictwie.

To prowadzi do kolejnego wątku: jakości wydatków. Zarzuty Mateusza Morawieckiego, że jego rząd zwiększał zadłużenie na cele rozwojowe, a rząd Tuska pieniądze przejada i rozdaje, aby "utrzymać kruchą koalicję", nie znajdują uzasadnienia w danych. W 2023 r. wydatki na transfery społeczne zwiększyły się nominalnie o 15,9 proc., tylko minimalnie mniej niż w 2024 r., gdy nastąpiła waloryzacja świadczenia wychowawczego – którą, jak wspomnieliśmy, uchwalił poprzedni rząd, choć przy wsparciu dzisiejszej koalicji. W tym roku wzrost wydatków na transfery społeczne będzie zaś już radykalnie niższy. W I kwartale wyniósł tylko 8,3 proc. rok do roku, najmniej od pięciu lat (biorąc pod uwagę ten sam okres). Patrząc w dłuższej perspektywie, priorytety wydatkowe kolejnych rządów są stabilne.

Fakt, że wzrost zadłużenia państwa następuje w warunkach szybkiego rozwoju gospodarki, to jedno z wyjaśnień spokoju, z jakim inwestorzy przyjmowali jak dotąd pogorszenie stanu finansów publicznych Polski. Ogólnie jednak rząd Donalda Tuska cieszy się wyraźnie większym zaufaniem na rynku finansowym niż rząd Mateusza Morawieckiego. Wskazuje na to odbicie popytu zagranicznych inwestorów na polskie obligacje złotowe, które uwidoczniło się tuż po wyborach parlamentarnych z 2023 r.

Z czego się to zaufanie bierze? Najważniejszym powodem jest poprawa stosunków rządu z Unią Europejską. To nie tylko zwiększa przewidywalność polityki w Polsce, np. w odniesieniu do sądownictwa, ale ma też dla inwestorów bardzo praktyczne konsekwencje. Podaż obligacji skarbowych nie rośnie tak szybko, jak wskazywałby na to deficyt sektora finansów publicznych, ponieważ w części pokrywają go pożyczki z UE. Dla ministra Domańskiego oznacza to zaś, że może sobie pozwolić w polityce fiskalnej na nieco więcej niż jego poprzednik.

- Na zewnątrz Polska postrzegana jest bardzo dobrze, niemalże jak gospodarczy tygrys na równi z Chinami. Jesteśmy odbierani jako kraj, który mocno awansował gospodarczo i zaczyna boksować w zupełnie innej wadze. A jednocześnie jesteśmy wdziani jako państwo silne militarnie, co zwiększa naszą odporność na ryzyko geopolityczne (…) – mówił w przywoływanej już rozmowie Jakub Borowski. - W kontrze do krajowej dyskusji o budżecie, która toczyła się w Sejmie, widać, że inwestorzy wierzą w narrację, że deficyt i dług są napędzane przez wydatki i inwestycje zbrojeniowe. I oni to akceptują – tłumaczył.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl