Finansowe trzęsienie ziemi w budżecie. Gminy dostaną miliony zwrotu VAT, skarb państwa już szacuje straty

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej sprezentuje wszystkim polskim gminom dodatkowe miliony złotych na inwestycje. Skąd takie pieniądze? Od 11 lat VAT płacony oddzielnie przez gminy i jednostki budżetowe gmin lądował w skarbie państwa. Zgodnie z wyrokiem Trybunału, płatnikiem powinna być tylko i wyłącznie gmina, co oznacza zwrot nadpłaconego podatku VAT do gminnej kasy. Resort finansów już pogodził się z wyrokiem.

29 września Trybunał zdecydował, że gminne jednostki, takie jak straż miejska, szkoły, żłobki czy miejskie ośrodki sportu będą mogły rozliczać VAT jako jeden podatnik. W efekcie wszystkie gminy w Polsce mogą otrzymać spory zastrzyk finansowy i zwrot podatku z ostatnich czterech lub nawet pięciu lat. Niemałe pieniądze za przeszłe transakcje to jednak tylko jedna z korzyści.

Część przyszłych gminnych inwestycji wiązałaby się ze zwrotem poniesionego VAT-u, a to oznacza więcej kasy w gminnych budżetach na nowe drogi, chodniki, żłobki. Taka zmiana mocno podnosi też wkład własny do inwestycji z Unii Europejskiej.

Trybunał uznał, że gmina wraz ze wszystkimi swoimi jednostkami organizacyjnymi jest jednym podatnikiem VAT. W dzisiejszej decyzji możemy przeczytać: "Podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe nie mogą być uznane za podatników podatku od wartości dodanej (VAT - red.), ponieważ nie spełniają kryterium samodzielności przewidzianego w tym przepisie".

Wyrok Trybunału co prawda dotyczy sprawy Wrocławia, jednak jest wiążący dla wszystkich gmin w Polsce. A skąd w ogóle problem?

Do tej pory Ministerstwo Finansów stało na stanowisku, że każda wydzielona jednostka i zakład w gminie są oddzielnymi płatnikami. Dla przykładu w samej Warszawie zgodnie z dotychczasowym rozumieniem przepisów przez resort, takich podmiotów może być 1026. A przecież wszystkie warszawskie szkoły, żłobki, instytucje kultury czy spółki komunalne są utrzymywane i kontrolowane przez jeden ośrodek - gminę i jej władze.

- Sama gmina jest podatnikiem VAT i ma osobny numer NIP, każda jej jednostka budżetowa - jeżeli przekracza próg 150 tysięcy obrotu - jest osobnym podatnikiem VAT i również ma oddzielny numer NIP. W ekstremalnym przypadku jest kilkuset podatników w jednej gminie, tylko dlatego, że jest tam basen, boisko, zakład transportu zarządzane przez różne gminne podmioty - tłumaczy w rozmowie z money.pl Dorota Pokrop, dyrektor w dziale doradztwa podatkowego EY (dawniej Ernst & Young).

Takie stanowisko dla gmin oznaczało większe koszty praktycznie każdej inwestycji i - jak wskazują eksperci EY - dyskryminację w stosunku do zwykłych przedsiębiorstw. Jak to możliwe? Najłatwiej wyjaśnić to na przykładzie gminy, która decyduje się na wybudowanie basenu. Koszt inwestycji w całości pokrywa gmina, która płaci 123 proc. wartości inwestycji (koszt + 23-procentowy podatek VAT). A zarządzanie basenem trafia do gminnego ośrodka sportu i rekreacji, który sprzedaje bilety (tak jest w większości miast w Polsce).

W efekcie gmina, która jest inwestorem, nie może domagać się zwrotu zapłaconego VAT, ponieważ nie prowadzi sprzedaży. Ośrodek sportu mógłby dochodzić tych pieniędzy, ale nie jest przecież inwestorem - na basen nie wyłożył ani złotówki. VAT zostaje zatem w skarbówce.

Nie ma wątpliwości, że gmina i ośrodek sportu nie są od siebie niezależnymi podmiotami. W końcu majątek gminy (basen, boisko) nie jest sprzedawany, tylko udostępniany w ramach jednej większej całości. Z kolei zgodnie z dotychczasową interpretacją ministerstwa gmina, zarząd basenu i ewentualnie zakład wodno-kanalizacyjny, który dostarcza wodę do pływalni i wykorzystuje infrastrukturę zbudowaną za pieniądze gminy to trzech różnych płatników. W takim układzie 23-procentowy VAT jest płacony trzykrotnie.

- Nie ma wątpliwości, że część gminnych jednostek budżetowych nie ma żadnej samodzielności. Prowadzi działalność w imieniu i na rzecz gminy. Wszystkie ewentualne straty finansowe są pokrywane z budżetu gminy, więc nie można również mówić o ryzyku ekonomicznym w tym przypadku. Korzyści również nie generują takie jednostki - wszystkie przychody trafiają bezpośrednio do gminy. Nie ma samodzielności, nie ma działalności gospodarczej i w związku z tym - nie ma podatnika. Co dziś przypieczętował wyrok Trybunału - mówi Pokrop.

Wyrok zmienia wszystko na korzyść gmin i jej finansów. Nie będzie konieczności wystawienia faktury na przykład pomiędzy zarządem odśnieżania dróg a gminą, która z usług własnego podmiotu korzysta i płaci 23-procentowy VAT- wszystko będzie w ramach jednego podmiotu. Koszt działalności gminy w wyniku takiej drobnej zmiany wyraźnie spadnie.

Warto przypomnieć, jak wygląda gminny układ. W Polsce jest 2478 gmin, w których funkcjonują jednostki (szkoły, ośrodki sportu, żłobki) i zakłady budżetowe (cmentarze, zakłady wodno-kanalizacyjne), instytucje kultury finansowane przez gminę oraz spółki komunalne (zakłady transportowe, czy niektóre firmy wodno-kanalizacyjne). Wyrok Trybunału i sporna interpretacja dotyczy jednostek i zakładów - nie mają osobowości prawnej, nie mają pełnej możliwości podejmowania decyzji i nie ponoszą ryzyka ekonomicznego.

Każda gmina sama decyduje, jak funkcjonuje podległy jej podmiot. Niektóre - by ułatwić sobie między innymi rozliczanie VAT lub zwiększyć efektywność - powołują spółki. Są jednak podmioty, których w spółki nie można przekształcić. Na przykład szkoły.

Cały problem mógłby w ogóle nie zaistnieć, gdyby nie decyzja z 2004 roku. Już wtedy można było uporządkować kwestie płatności VAT przez gminy i podległe jej jednostki, ale opór stawiały i same gminy, i przedstawiciele Skarbu Państwa. Budżet na takim rozwiązaniu zyskiwał, a w gminach nie trzeba było ciąć etatów księgowych i zmieniać systemu.

- Od momentu wejścia do Unii Europejskiej w 2004 roku w Polsce obowiązuje ustawa o VAT, w ramach której spółki wielooddziałowe rozliczają się jako jeden podatnik - tłumaczy money.pl Dorota Pokrop, dyrektor w dziale doradztwa podatkowego EY (dawniej Ernst & Young). Do przepisów musiały dostosować się na przykład banki i oddziały pocztowe.

Zgodnie z obowiązującym od 1 maja w Polsce prawem, podatnikiem VAT są jednostki organizacyjne wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą bez względu na cel i rezultat takiej działalności. I właśnie te przepisy uregulowały to, że Poczta Polska płaci VAT jako jedno wielkie przedsiębiorstwo, a nie każdy oddział osobno. W ten sam sposób działają oddziały banków - stanowią tylko element większej firmy. Takie zmiany nie dotknęły jednak gmin - a to błąd.

- Trybunał Sprawiedliwości UE stanął dziś na stanowisku, że gminy i gminnych jednostek budżetowych jako jednego płatnika powinno być normą praktycznie od zawsze, czyli właśnie od 2004 roku - mówi Pokrop.

Korzystny dla gmin wyrok Trybunału w oczywisty sposób w pierwszym momencie jest niekorzystny dla Skarbu Państwa. Gminy masowo rzucą się, by odzyskać pieniądze z ostatnich pięciu lat. Przy czym pieniądze z lat 2004-2009 są dla gmin nie do odzyskania, na zawsze już pozostaną w budżecie państwa.

- Część gmin po zwrot naliczonego podatku VAT zgłaszała się już wcześniej, ale dopiero teraz uzyskały istotne interpretacje prawne. Wszyscy, którzy do tej pory mieli wątpliwości, co do przychylności organów skarbowych i wniosków o zwrot podatku, na pewno teraz po niego wystąpią. I słusznie, bowiem to im się po prostu należy - mówi Pokrop.

Eksperci EY zaznaczają jednak, że budżet zarobi w inny sposób - pieniądze przeniosą się na inwestycje, a to już realnie poprawia sytuację na przykład lokalnych firm budowlanych, które odprowadzą podatki z zysków.

O jakie pieniądze chodzi? To bardzo trudne do policzenia ze względu na liczbę gmin i inwestycji, które w ostatnich latach podjęły. Z informacji, do których dotarł money.pl wynika, że resort finansów jeszcze przed wyrokiem zaczął zbierać od gmin wstępne szacunki - konkretnych kwot nikt nie chce ujawniać. Biorąc pod uwagę, że niektóre największe gminy będą oczekiwały zwrotu 20 milionów złotych, w skali całego kraju ogólny bilans może wynieść spokojnie powyżej miliarda złotych. Zwłaszcza, że ostatnie lata pod względem inwestycji były naprawdę intensywne.

Zanim jednak gminy będą mogły w pełni skorzystać z nowych przepisów, minie trochę czasu. Po pierwsze sam wyrok Trybunału Sprawiedliwości nie oznacza anulowania interpretacji Ministerstwa Finansów. Musi to zrobić sam minister, chociaż jak wskazuje Agnieszka Tałasiewicz, partner w dziale doradztwa podatkowego EY - z reguły resort nie walczy z decyzją europejskiej instytucji. - To w zwyczaju mają na przykład ministrowie finansów Włoch, czy Hiszpanii - tłumaczyła.

Co równie istotne - zmiana przepisów nie nastąpi z dnia na dzień. Poprosiliśmy resort o ustosunkowanie się do wyroku Trybunału sprawiedliwości. W odpowiedzi otrzymaliśmy zapewnienie, że resort planuje 6-miesięczny okres przejściowy. - Aby zapewnić samorządom czas na przygotowanie się do nowego modelu rozliczeń, do połowy 2016 r. nie będą kwestionowane rozliczenia dokonywane z zastosowaniem obecnego modelu rozliczeń - tłumaczą przedstawiciele ministerstwa finansów.

Dzięki temu budżet będzie mógł przygotować się na zwrot VAT-u, a gminy wykorzystają ten czas na zmiany we własnej strukturze i wyznaczenie osób odpowiedzialnych za raporty podatkowe. - Osoby zajmujące się w gminie finansami, czyli skarbnik, burmistrz, wójt, po wyroku będą bezpośrednio narażone na odpowiedzialność karno-skarbową. O ile w małych gminach wystarczy, by wójt zajrzał przez ramię skarbnika i już wszytko wie, to w niektórych - posiadających ponad sto podmiotów zależnych, nadzór będzie szczególnie trudny - tłumaczy Agnieszka Tałasiewicz.

Resort zapewnia również, że wyrok Trybunału jest równoznaczny z początkiem prac legislacyjnych, które pomogą samorządom rozliczać VAT w jak najmniej uciążliwy sposób. Najpóźniej w listopadzie rozpoczną się pierwsze konsultacje i tworzenie projektów.

Zobacz też: * *Tax free - jak dostać zwrot VAT za zakupy za granicą?

I. Aby zapewnić samorządom czas na przygotowanie się do nowego modelu rozliczeń, do połowy 2016 r. nie będą kwestionowane rozliczenia dokonywane z zastosowaniem obecnego modelu rozliczeń.