System podatkowy jest pełen absurdów. Istnieje proste rozwiązanie [OPINIA]

Opinia dra Michała Zatora, adiunkta na wydziale finansów Uniwersytetu Notre Dame w USA, powstała w ramach "Ringu ekonomicznego" money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczno-ekonomiczne. Tym razem zastanawiamy się, czy system ulg podatkowych i składkowych dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą dobrze spełnia swoją rolę, jaką jest wspieranie przedsiębiorczości. Równolegle publikujemy opinię dra Radosława Piwowarskiego z Uniwersytetu Łódzkiego oraz analizę Grzegorza Siemionczyka, głównego analityka money.pl, który omawia wyniki sondy na temat preferencji dla JDG wśród szerokiego grona ekonomistów.

Wyobraźmy sobie szpital w podwarszawskiej miejscowości, w którym pracuje dwóch lekarzy, Marian i Brunon. Obaj panowie robią dokładnie to samo: piją tę samą kawę, żartują z tymi samymi pielęgniarkami, leczą tych samych pacjentów i od czasu do czasu piszą coś równie nieczytelnym pismem. Szpital wydaje na obu panów dokładnie tyle samo: 25 tysięcy złotych miesięcznie.

Ich życie różni tylko jeden mały detal: doktor Marian pracuje na umowę o pracę, a doktor Brunon ma jednoosobową działalność gospodarczą (JDG) i rozlicza podatki w formie ryczałtu. I ten mały detal sprawia, że na konto dr Mariana co miesiąc wpływa 13 tysięcy złotych, zaś na konto dr Brunona prawie 19,5 tysiąca złotych. Klin podatkowo-składkowy dla Mariana to 48 proc., a dla Brunona 23 proc.

Jednocześnie ze szpitalem współpracuje pan Jerzy, którego firma wdraża innowacyjny system rozpoznawania obrazów, wspomagający diagnostykę. Jerzy współpracuje z wieloma szpitalami, ma kilku pracowników, ale ponieważ wciąż inwestuje w biznes i poprawia produkty, jego koszty są wysokie. Dlatego nie rozlicza się ryczałtem od przychodów, a od każdej złotówki płaci dużo wyższy podatek niż Brunon.

Ta sytuacja to absurd i system podatkowy, który ją umożliwia, powinien zostać zmieniony, bo zamiast promować realną przedsiębiorczość nagradza jedynie kreatywność przy podpisywaniu umów. Myślę, że zgodzi się co do tego każdy, może poza doktorem Brunonem, którego jednak nie winię za to, że korzysta z możliwości, które otwiera mu państwo. I chociaż absurd najłatwiej zobaczyć porównując trzy osoby w tym samym kontekście, problem jest szerszy i w żadnym przypadku nie jest niszowy.

W Polsce mamy dziś 2,1 miliona samozatrudnionych, a pomiędzy 2015 a 2024 r. przybyło ich ponad 500 tysięcy. Ta eksplozja przedsiębiorczości nie idzie niestety w parze z tworzeniem miejsc pracy: w 2015 r. mieliśmy 590 tysięcy samozatrudnionych, którzy mieli pracowników, a w 2024 r. ok. 640 tysięcy. O ile w 2015 r. byliśmy blisko średniej europejskiej, jeśli chodzi o odsetek samozatrudnionych, którzy mają pracowników (około 34 proc.), o tyle dzisiaj jesteśmy wyraźnie poniżej średniej (28 proc.). Wykres pokazuje, że te zmiany były najwyraźniejsze w IT i ochronie zdrowia.

Jakieś 90 proc. wzrostu liczby samozatrudnionych, w tym cały wzrost w IT i ochronie zdrowia, to z dużym prawdopodobieństwem wynik pseudoprzedsiębiorczości - otwierania działalności gospodarczych przez osoby, które w praktyce są pracownikami innych firm.

Trudno stwierdzić to z pewnością na podstawie zagregowanych danych, ale dokładniejsze badania Justyny Klejdysz i Toma Zawiszy pokazują podobne zjawisko po wprowadzeniu podatku liniowego dla JDG w 2004 r. Anegdotycznie zresztą absurdów doczekaliśmy się wiele, począwszy od stewardes-przedsiębiorców w PLL LOT do dziennikarzy publicznej telewizji na kontraktach B2B.

Choć problem jest stary i przetrwał rządy SLD, PO i PiS, w ostatnich latach wyraźnie się nasilił. O ile w 2004 r., gdy bezrobocie sięgało 20 proc., niemal każde rozwiązanie wspierające ludzi, którzy sami stworzą sobie miejsce pracy, wydawało się na miejscu, o tyle dziś należy chyba powiedzieć, że zaszliśmy "o jeden most za daleko".

Wspieranie przedsiębiorczości jest sensowną ideą i możemy dyskutować o tym, jak państwo powinno to robić. Uważam, że na wsparcie zasługują zwłaszcza ci przedsiębiorcy, którzy chcą rozwijać swój biznes, dokonywać zagranicznej ekspansji i inwestować. Sensowne wsparcie biznesu warto projektować pod tym kątem, zamiast wbudowywać je w system podatkowy, który w obecnym kształcie wspiera pseudoprzedsiębiorczość.

Nie ma sensu kruszyć kopii o to, kto odpowiada za problem uczynkiem czy zaniedbaniem. Opodatkowanie samozatrudnionych jest trudne i problem unikania opodatkowania przez fikcyjne samozatrudnienie istnieje na całym świecie, zwłaszcza wśród wysoko zarabiających. Niestety, w Polsce problem jest większy niż gdzie indziej, bo optymalizacja podatkowa dla wybranych osób jest u nas dziecinnie prosta. Nie trzeba tworzyć skomplikowanych konstrukcji typu spółka+dywidenda, wystarczy prosta jednoosobowa działalność rozliczana ryczałtem.

Problem można próbować rozwiązać na dwa sposoby: zwiększaniem nadzoru lub zrównaniem traktowania osób wykonujących tę samą działalność pod różnymi szyldami. Pierwsze wyjście w naszej anegdocie oznaczałoby zabronienie doktorowi Brunonowi rozliczania się jak przedsiębiorca. W realnym świecie oznaczałoby to na przykład zwiększoną aktywność Państwowej Inspekcji Pracy w tropieniu fikcyjnego samozatrudnienia oraz tak zwany "test przedsiębiorcy", który ograniczałby możliwość rozliczania się jako JDG dla osób, które mają np. tylko jednego klienta.

Chociaż uważam, że takie rozwiązanie mogłoby funkcjonować w ograniczonej formie, samo w sobie nie wystarczy. Cieszę się z ostatniej reformy PIP, ale uważam, że Inspekcja i tak ma dużo zadań, a mało zasobów.

Badania z krajów skandynawskich wskazują zresztą, że taki "kij" będzie miał ograniczoną skuteczność dopóty, dopóki fikcyjne samozatrudnienie będzie bardzo opłacalne. Może on natomiast utrudnić życie realnym przedsiębiorcom, np. panu Jerzemu, który nie powinien musieć się martwić o to, czy w danym miesiącu może brać kolejne zlecenie z tego samego szpitala, czy też przekroczy już wtedy próg "dominującego klienta" i przestanie kwalifikować się do grona przedsiębiorców.

Uważam więc, że powinniśmy rozwiązać problem w drugi sposób: spróbujmy skonstruować system tak, by w granicznych przypadkach opłacalność "rozliczania się" jako przedsiębiorca lub pracownik była porównywalna. Ale porównywalna opłacalność to niekoniecznie taki sam podatek - nie możemy bowiem zignorować rzeczywistych różnic pomiędzy samozatrudnieniem a pracą na etacie ani tego, że nie mówimy tylko o osobach migrujących między JDG a umową o pracę, ale przede wszystkim o realnych przedsiębiorcach.

Jest kilka ekonomicznych argumentów za niższym opodatkowaniem przedsiębiorców. Po pierwsze, istnieje ryzyko, że jeśli podatki będą za wysokie, to przedsiębiorcy zaczną pracować mniej albo ukrywać dochód, robiąc biznes "pod stołem" lub zawyżając koszty. Po drugie, przedsiębiorczość ma pozytywne efekty zewnętrzne, tzn. jest korzystna dla całego społeczeństwa. Po trzecie, przedsiębiorcom i pracownikom przysługują inne świadczenia z państwowej kasy, co może uzasadniać inny wkład.

Chociaż te argumenty są prawdziwe co do kierunku, nie uzasadniają moim zdaniem preferencji nawet w połowie tak dużych jak dzisiejsze. Dlatego uważam, że zamiast dawać je hurtowo wszystkim przedsiębiorcom, także tym fikcyjnym, powinniśmy celować w ten sam przeciętny ciężar opodatkowania co dla pracowników, ale wspierać realną przedsiębiorczość w dwóch wymiarach.

Po pierwsze, powinniśmy ułatwiać przedsiębiorcom start i przetrwanie trudnych momentów przez elastyczne zasady naliczania podatku przy małych obrotach i wsparcie w początkowym etapie biznesu, również przy porażce (np. poprzez ułatwienie dostępu do zasiłku dla bezrobotnych dla zamykających firmę). Po drugie, powinniśmy wspierać te firmy, które chcą rosnąć, zatrudniać i inwestować. Wiele z nich to nie JDG, dlatego wsparcie niekoniecznie powinno mieć wymiar podatkowy tej formy działalności.

Jeśli zgodzimy się, że ciężar opodatkowania samozatrudnionych nie powinien znacząco różnić się od ciężaru nałożonego na pracowników, to może po prostu opodatkować ich według tych samych reguł? Można próbować, ale jest z tym pewien problem: o ile pracownicy nie mają istotnych kosztów, które pomniejszają ich dochód, o tyle dla przedsiębiorców to bardzo ważne.

Niestety, w momencie, w którym pozwalamy przedsiębiorcom odliczać koszty, otwieramy drzwi dla kontrowersji i potencjalnych nadużyć. Dziś trochę już zapominamy o znanych sprawach "wrzucania w koszty" luksusowych zegarków czy wszechobecnych samochodów "z kratką".

Rozwiązaniem tego problemu miała być popularyzacja ryczałtu, która przyszła wraz z reformą zwaną Polskim Ładem. Ponieważ ryczałt płaci się od przychodów, zamyka on problem rozliczania kosztów. Ale choć w tej materii osiągnęliśmy duży postęp, obecne zasady rozliczania ryczałtu doprowadziły do wyraźnych niesprawiedliwości podatkowych (takich jak w naszej anegdocie o Marianie i Brunonie) i do znacznej regresywności systemu.

Takie trudności sprawiają, że moim zdaniem kosmetyczne zmiany w systemie podatkowym nie wystarczą już, aby go naprawić. Potrzebna jest głęboka reforma, polegająca na wprowadzeniu tzw. jednolitej daniny.

W uproszczeniu, jednolita danina sprowadza się do tego, aby każdą zarobioną złotówkę opodatkować i oskładkować w ten sam sposób. Oznaczałoby to zlikwidowanie np. składki zdrowotnej czy składek na Fundusz Pracy i finansowanie tych świadczeń z budżetu państwa, zasilanego jednolitym podatkiem. Realistyczna konstrukcja takiego podatku wymagałaby kilku bardziej wysublimowanych rozwiązań (jak osobny filar na składki emerytalne, tak by "odkładały się" na kontach emerytalnych), ale i tak byłby to system znacznie prostszy niż obecny.

Idea jednolitej daniny nie jest nowa i podejścia do niej wykonywały różne opcje polityczne. W 2006 r. pracował nad nią już rząd Kazimierza Marcinkiewicza, w 2014 r. zapowiadała ją Ewa Kopacz, w 2016 r. i w 2018 r. do pomysłu wracały rządy Beaty Szydło i Mateusza Morawieckiego. W 2016 r. analizę tego rozwiązania opracował zespół pod kierownictwem Pawła Wojciechowskiego i Sławomira Dudka.

Niedawno znów opublikowano raport z propozycją szczegółowego kształtu takiej daniny autorstwa Artura Krawczyka. Mamy więc na czym bazować i zdecydowanie nie jest to pomysł z kapelusza.

Uważam, że jest to dobre rozwiązanie, które znacząco uprościłoby system, likwidując zakamarki, w których kryje się pole do dużych nadużyć i niesprawiedliwości. Poparcie dla pomysłu jednolitej daniny jest zresztą dość szerokie wśród ekonomistów: ci bardziej liberalni doceniają uproszczenie systemu, a ci bardziej lewicowi wskazują na korzyści z likwidacji obecnej regresywności podatków.

Nad szczegółami konstrukcji systemu, zwłaszcza w obszarze samozatrudnionych, należałoby dalej dyskutować. Myślę, że jednym z głównych realnych problemów i niebezpieczeństw dla przedsiębiorców jest poziom obciążeń quasistałych, takich jak składki ZUS. Przedsiębiorcy wskazują, że muszą je płacić nawet wtedy, gdy nie zarabiają, i nawet gdy skala ich działalności jest niewielka. Problemy te doczekały się już pewnych rozwiązań: "mały ZUS" czy ulga na start. Uważam, że musimy być na nie wrażliwi również w dyskusji nad jednolitą daniną.

Jeżeli pomysł jednolitej daniny jest tak dobry, to dlaczego nikt go nie wprowadza? Problem jest polityczny. Zrównanie ciężaru opodatkowania JDG ogólnie, a jednolita danina w szczególności, to klasyczny przykład polityki "skoncentrowanych kosztów i rozproszonych korzyści". Informatyk czy lekarz, który dziś korzysta na ryczałcie, straci na tej reformie kilka tysięcy złotych miesięcznie. Pracownik na etacie zyska kilkadziesiąt, może kilkaset złotych.

Zorganizowane grupy tracące na reformie podniosą głośną krytykę, którą podchwycą wszyscy chcący uderzyć w rząd. Beneficjenci zmian mogą ich prawie nie zauważyć.

Polityczna trudność takich reform wielokrotnie była widoczna w praktyce. Polski Ład rządu Mateusza Morawieckiego zawierał elementy mające uprościć i ujednolicić system, ale pod naporem krytyki wybito mu zęby w taki sposób, że jeszcze pogorszył sytuację, ograniczając obciążenie ryczałtowców składką zdrowotną. Kilka tygodni temu minister finansów Andrzej Domański ogłosił natomiast, że nie będzie podwyżki stawek ryczałtu, choć byłoby to bardzo sensowne. Powodów można się tylko domyślać, ale merytoryczne argumenty raczej nie były decydujące.

Jak więc sprawić, żeby reforma opodatkowania przedsiębiorców, a przede wszystkim wprowadzenie jednolitej daniny, stały się realne politycznie? Logika polityki jest prosta: rzeczy, które wkurzą istotną grupę wyborców, można robić tylko wtedy, gdy niezrobienie ich wkurzy jeszcze większą grupę. W nadchodzących wyborach potrzebna jest więc presja.

Wszyscy, którzy mają okazję, powinni zadać politykom wszystkich opcji pytanie: "Co zamierza Pan/Pani zrobić z absurdalnym i niesprawiedliwym systemem, w którym zamożny informatyk czy lekarz płaci 15 proc. podatków i składek, a nauczyciel płaci 40 proc.?" Zainteresowani odpowiedzią powinni być także prawdziwi przedsiębiorcy, którym powinno zależeć na tym, by mogli rozwijać swój biznes, zatrudniając pracowników w prosty i opłacalny sposób, zamiast kombinować z kontraktami B2B pod wpływem konkurencji, która prawo pracy ma w głębokim poważaniu.

Dr Michał Zator, adiunkt na wydziale finansów Uniwersytetu Notre Dame. Specjalizuje się w finansach przedsiębiorstw i gospodarstw domowych oraz ekonomii rynku pracy.