Jak naprawić polski system podatkowy? Nowa stawka PIT nie wystarczy [ANALIZA]

Jak wynika z ustaleń money.pl, koalicja rządowa pracuje nad zmianami w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT), które mogłyby znaleźć się w projekcie budżetu na 2027 r. Decyzje zapaść mają do końca sierpnia.

Jedną ze sztandarowych propozycji Koalicji Obywatelskiej z programu wyborczego z 2023 r. było podwojenie kwoty wolnej od PIT z 30 do 60 tys. zł. To jednak radykalnie zmniejszyłoby wpływy z tego podatku, które już teraz są w Polsce mniejsze niż w większości państw UE. Co więcej, duża część korzyści przypadłaby osobom o wysokich dochodach. W dzisiejszej sytuacji budżetowej Polski to rozwiązanie jest więc w praktyce wykluczone.

Alternatywą, którą rozważają koalicjanci, jest podwyższenie progu dochodowego (120 tys. zł brutto), powyżej którego obowiązuje wyższa stawka PIT (32 proc.) oraz wprowadzenie pośredniej stawki podatku.

Jak informowaliśmy w money.pl kilka dni temu, może ona wynosić około 22-24 proc. W jednym z analizowanych przez rząd wariantów takim podatkiem obciążone byłyby dochody od 120 tys. zł do około 140-150 tys. zł. Stawka 32 proc. obowiązywałaby wówczas od dochodów jeszcze wyższych. Na stole są jednak także inne opcje.

Niezależnie od szczegółów tej reformy, byłaby ona dobrą odpowiedzią na niektóre bolączki polskiego systemu podatkowego. Jedną z nich jest skokowy wzrost obciążeń osób o dochodach niewiele powyżej średniej, połączony ze znikomą progresją obciążeń zarówno niższych, jak i wyższych dochodów. Stanowi to zachętę do ucieczki dobrze wynagradzanych pracowników z etatów na samozatrudnienie, co pozwala zmniejszyć zobowiązania podatkowe. To dodatkowo zaburza progresywny w założeniu charakter podatku dochodowego od osób fizycznych w Polsce i obniża jego efektywność jako źródła wpływów do budżetu.

W 2024 r. (to najnowsze dane umożliwiające międzynarodowe porównania) polskie władze zebrały z PIT równowartość 5 proc. PKB, podobnie jak średnio w poprzednich 10 latach (4,9 proc. PKB).

Na tle innych państw Unii Europejskiej oraz Organizacji ds. Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) był to wynik bardzo niski. W UE mniejsze wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych uzyskało jedynie sześć krajów: Rumunia, Bułgaria, Cypr, Słowacja, Czechy i Chorwacja.

Ekonomiści z Międzynarodowego Funduszu Walutowego w styczniowym raporcie podsumowującym ubiegłoroczny "przegląd" polskiej gospodarki oceniali, że skromne dochody Polski z PIT wynikają z bardzo niskiej w porównaniu międzynarodowym pierwszej stawki tego podatku (od 2022 r. wynosi 12 proc., zamiast 18 proc. wcześniej) oraz szerokiego zakresu jej zastosowania, a także z powszechnego charakteru kwoty wolnej od PIT.

Zarówno podwyższenie kwoty wolnej, jak i progu dochodowego, powyżej którego obowiązuje stawka 32 proc., tylko pogłębiłoby te problemy. Gdyby rząd chciał je złagodzić, mógłby np. zastąpić kwotę wolną od PIT ulgą podatkową, dostępną tylko dla osób o niskich dochodach, podnieść najniższą stawkę tego podatku lub zwiększyć liczbę stawek PIT (i tym samym progów dochodowych).

Spośród tych trzech propozycji dwie pierwsze są dziś wykluczone z powodów politycznych. Ich realizacja oznaczałaby złamanie obietnic wyborczych koalicji rządzącej z 2023 r. i wzrost obciążeń podatkowych niemal wszystkich Polaków tuż przed kolejnymi wyborami, zaplanowanymi na 2027 r.

Ostatnia sugestia jest jedyną, którą rząd może brać pod uwagę, aby zmniejszyć obciążenia przynajmniej części podatników, nie uszczuplając przy tym dochodów państwa z PIT (gdyby reforma ograniczyła atrakcyjność pozornego samozatrudnienia, na dłuższą metę dochody te mogłyby teoretycznie nawet wzrosnąć).

Na gruncie ekonomii nie da się znaleźć jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy progresywne opodatkowanie dochodów osób fizycznych jest bardziej efektywne (biorąc pod uwagę dochody budżetu oraz wpływ na gospodarkę) niż liniowe. Wiele zależy od lokalnego kontekstu, w tym preferencji społeczeństwa odnośnie do stopnia i formy redystrybucji dochodów, które mają m.in. podłoże kulturowe.

To zaś sprawia, że systemu podatków nie można analizować w oderwaniu od systemu transferów społecznych. Wiadomo jednak, że wśród systemów progresywnych jedne są bardziej efektywne niż inne. Ten, który istnieje w Polsce, trudno uznać za dobrze zaprojektowany.

W tym miejscu potrzebne jest zastrzeżenie. Progresywność systemu podatkowego często mierzy się z uwzględnieniem składek na ubezpieczenia społeczne – tak postępuje m.in. OECD. Wynika to z faktu, że w niektórych krajach składki w praktyce nie różnią się od podatków: ich wysokość nie ma bezpośredniego związku z uprawnieniami, które nabywają ubezpieczeni. W Polsce charakter podatku ma m.in. składka zdrowotna, ale już nie składka emerytalna, która finansuje indywidualne świadczenie każdego ubezpieczonego.

Jednocześnie składka emerytalna zaburza progresywność całego polskiego systemu podatkowo-składkowego. Wynika to z tego, że odprowadza się ją tylko od dochodów, które nie przekraczają 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Krańcowe obciążenie (tzn. od każdej kolejnej złotówki) wyższych dochodów jest w rezultacie mniejsze niż niższych dochodów.

Nie jest to jednak, wbrew powszechnej opinii, przejaw niesprawiedliwości naszego systemu, jaką byłaby na przykład niższa stawka PIT od wysokich dochodów.

Składki, z których zwolnione są osoby o dochodach powyżej progu 30-krotności i tak nie trafiłyby bowiem do wspólnej puli, tylko zasiliły ich indywidualne oszczędności emerytalne. Dlatego w kolejnych akapitach skupimy się na progresywności samego podatku od dochodów osób fizycznych, a nie całego tzw. klina podatkowo-składkowego.

Pod względem progresywności PIT Polska, jak wynika z danych OECD, znajduje się w ogonie państw tej organizacji. W 2024 r. efektywna stopa opodatkowania dochodów na poziomie 500 proc. przeciętnego wynagrodzenia (w przypadku osoby bezdzietnej, rozliczającej się indywidualnie) wynosiła około 22 proc. i była o 19,4 pkt proc. wyższa niż stopa opodatkowania dochodów dziesięciokrotnie niższych, na poziomie 50 proc. przeciętnego wynagrodzenia.

Dla porównania, w Holandii różnica ta sięga niemal 40 pkt proc., a w wielu innych krajach OECD przewyższa 30 pkt proc.

Progresja PIT w Polsce nie tylko jest niska, ale też niekonsekwentna. Wynika to z tego, że pierwsza niezerowa stawka PIT (12 proc.) jest radykalnie niższa od drugiej (32 proc.). Wzrost obciążeń podatkowych w największym stopniu spada więc na osoby, których dochody są w okolicy progu zmieniającego stawkę.

Różnica między stopą opodatkowania dochodów na poziomie 167 proc. przeciętnego wynagrodzenia a stopą opodatkowania dochodów na poziomie 133 proc. przeciętnego wynagrodzenia w 2024 r. wynosiła 3,4 pkt proc., czyli wyjaśniała ponad 17 proc. całkowitej różnicy (wspomnianych 19,4 pkt proc.) między stopą opodatkowania dochodów bardzo niskich i bardzo wysokich.

Tylko w Danii i w Szwecji wzrost efektywnej stawki PIT w tej grupie podatników był większy niż nad Wisłą.

W przypadku osób o bardzo wysokich dochodach obciążenia podatkowe w Polsce praktycznie się już nie zwiększają. Można to pokazać tak: dla podatnika, którego dochód wynosi od 133 proc. do 167 proc. średniej krajowej, wzrost dochodu o 1 pkt proc. skutkuje wzrostem stawki PIT o 0,1 pkt proc.

Tymczasem dla podatnika, którego dochód znajduje się między 300 a 500 proc. średniej krajowej, wzrost dochodu o 1 pkt proc. oznacza wzrost stawki PIT tylko o 0,02 pkt proc. A i to są wyliczenia teoretyczne, bo dotyczą pracowników najemnych.

Dużą część osób o tak wysokich dochodach stanowią zaś samozatrudnieni, którzy płacą podatek liniowy (19 proc.) lub ryczałt od przychodów ewidencjonowanych.

Znikomy stopień progresji podatkowej dla osób o wysokich dochodach jest jednym z wyjaśnień niskich wpływów z PIT polskiego sektora finansów publicznych. Wśród krajów OECD widać bowiem wyraźną pozytywną zależność między wpływami z PIT w stosunku do PKB a różnicą w stopie opodatkowania wysokich i przeciętnych dochodów (wykres powyżej).

Ta korelacja częściowo wynika z tego, że kraje z mocno progresywnymi podatkami to często te, w których stawki ogólnie są dość wysokie. Nie tłumaczy to jednak wszystkiego, jak pokazuje przypadek Francji – kraju o wysokich stawkach podatków, ale – podobnie jak w Polsce - niewielkim ich zróżnicowaniu dla osób o ponadprzeciętnych dochodach.

Choć nowa stawka PIT przyczyniłaby się do wzrostu progresji polskiego systemu podatkowego, nie byłaby to zmiana fundamentalna. Wzrost obciążeń podatkowych pozostałby skoncentrowany w środkowej części rozkładu dochodów. W dalszej perspektywie rząd będzie więc musiał wrócić do rekomendacji MFW i rozważyć m.in. zastąpienie kwoty wolnej ulgą podatkową, z której korzystać mogłyby tylko osoby o niskich dochodach.