Włosi mieli problem z rzeszą młodych emerytów. Tak go rozwiązali [WYWIAD]

Grzegorz Siemionczyk, money.pl: Mediana wieku mieszkańców Włoch zbliża się do 50 lat i nie przestaje rosnąć. Żaden kraj UE nie ma dziś starszej populacji, ale niemal wszędzie ludność szybko się starzeje. Czy doświadczenia Włoch uzasadniają powszechne obawy, że starzenie się ludności będzie hamulcem wzrostu gospodarczego?

Vincenzo Galasso, ekonomista, profesor ekonomii na Uniwersytecie Bocconi: Jasne jest, że starzenie się ludności wywiera presję na włoski rynek pracy i na stabilność naszych systemów zabezpieczenia społecznego. Maleje populacja osób w wieku produkcyjnym, zwiększa się zaś populacja osób starszych. Rośnie więc udział osób korzystających z usług państwa opiekuńczego - nie tylko pobierających emerytury, ale też leczących się w publicznym systemie opieki zdrowotnej - a maleje udział osób, które się na te usługi składają. Inną konsekwencją zmian demograficznych są niedobory pracowników. Ale czy to wszystko ma negatywny wpływ na wzrost gospodarczy, jest moim zdaniem dyskusyjne.

W ostatnich 15 latach włoski PKB zwiększył się realnie o zaledwie 7 proc. Gorszy wynik odnotowała tylko Grecja. Tak niemrawy rozwój włoskiej gospodarki nie miał związku ze zmianami demograficznymi?

Na gruncie teoretycznym istnieje wiele mechanizmów oddziaływania starzenia się ludności na gospodarkę. Przykładowo, starsze osoby uchodzą za mniej produktywne, więc ich rosnący udział w sile roboczej może obniżać produktywność całej gospodarki. Starzenie się ludności może też negatywnie wpływać na poziom przedsiębiorczości i innowacyjności państw.

Nie chodzi tylko o to, że młodsi ludzie częściej są innowatorami, ale także o to, że starsi menedżerowie wysokiego szczebla mogą być mniej otwarci na innowacje. Z drugiej strony część ekonomistów, np. noblista Daron Acemoglu i jego współautorzy, argumentują, że niedobór pracowników, którym skutkuje kurczenie się populacji osób w wieku produkcyjnym, może być bodźcem do wdrażania nowych technologii. W krajach, które mają wystarczająco dużo kapitału na inwestycje, starzenie się ludności może więc zwiększać poziom automatyzacji i robotyzacji, podnosząc produktywność.

Nie znam wyników badań empirycznych, które dawałyby odpowiedź na pytanie, który z tych mechanizmów dominuje akurat we Włoszech. Na pewno jednak nie jest tak, że starzenie się ludności to jedyna przyczyna niskiego wzrostu włoskiej gospodarki. Jej hamulcem jest też na przykład duże rozdrobnienie sektora przedsiębiorstw. Małe firmy na ogół wolniej wdrażają nowe technologie niż duże.

W krajach demokratycznych starzenie się ludności może wpływać na wyniki gospodarek także za pośrednictwem polityki. Wiadomo, że starsi wyborcy mają inne priorytety niż ci młodsi. Jeśli rządy będą coraz bardziej zorientowane na potrzeby tych pierwszych, skutkiem będzie bardziej krótkowzroczna polityka gospodarcza?

Te obawy są uzasadnione. Interesy młodszych i starszych pokoleń w niektórych kwestiach są bardzo rozbieżne. Starzenie się elektoratów zwiększa na przykład poparcie dla programów państwa opiekuńczego. Mamy tu dwa przeciwstawne efekty. Z jednej strony starzenie się ludności przemawia za tym, aby zmniejszać hojność systemów zabezpieczenia społecznego, które opierają się na solidarności międzypokoleniowej (obecnie pracujące pokolenia finansują świadczenia dla pokoleń nieaktywnych zawodowo – red.).

Z drugiej strony to samo zjawisko sprawia, że hojność tych systemów jest coraz ważniejsza dla elektoratu, co stwarza presję, aby ją zwiększać. Zwłaszcza że politykom znacznie łatwiej jest formułować programy atrakcyjne dla starszych wyborców. Wynika to z tego, że ci wyborcy są "jednotematyczni". Dla większości z nich ważne są te same tematy, związane z emeryturami i opieką zdrowotną. Trudno znaleźć tematy, które byłyby równie atrakcyjne dla ogółu młodych wyborców, których poglądy i preferencje są dużo bardziej zróżnicowane. Programy skierowane do młodszej części elektoratu siłą rzeczy nie zapewnią politykom takiego poparcia jak te skierowane do starszych.

Presja na wzrost wydatków publicznych, zwłaszcza tych o charakterze socjalnym, może windować dług publiczny. Włochy są pod tym względem jednym z unijnych liderów. Zobowiązania sektora finansów publicznych sięgają już 137 proc. PKB. W jakim stopniu jest to konsekwencja starzenia się populacji kraju?

Dług publiczny Włoch zaczął szybko rosnąć w latach 80. XX w., mniej więcej dekadę wcześniej, niż ludność kraju zaczęła się starzeć w związku z wydłużającym się czasem życia i równoczesnym spadkiem dzietności. Wynikało to głównie z rozbudowy w tamtym czasie państwa opiekuńczego. Pewne pokolenie przegłosowało dla siebie hojne świadczenia społeczne, przenosząc ich koszty na przyszłe pokolenia.

Równocześnie nastąpiła ekspansja zatrudnienia w sektorze publicznym. Był to element polityki ograniczania bezrobocia. Od tego czasu w polityce fiskalnej Włoch zachodziło wiele zmian, ale starzenie się ludności utrudniało racjonalizację wydatków publicznych. W tym sensie mechanizmy polityczne, o których rozmawialiśmy, rzeczywiście miały wpływ na dzisiejszy poziom zadłużenia Włoch. Na szczęście istniały też hamulce dla długu. Jednym były unijne reguły fiskalne, drugim zaś rynki finansowe. W ostatnich dekadach Włochy kilkakrotnie znalazły się pod presją rynków, która wymuszała reformy. To właśnie przecena obligacji z początku lat 90. XX w. zapoczątkowała głębokie zmiany we włoskim systemie emerytalnym. Podobnie było po kryzysie finansowym z 2008 r.

Jak działa dzisiejszy system emerytalny we Włoszech?

Jest bardzo podobny do polskiego. To system zdefiniowanej składki o charakterze repartycyjnym (tzw. NDC). Wcześniej, do połowy lat 90. XX w., mieliśmy system zdefiniowanego świadczenia. W tym samym czasie taką reformę emerytalną przeprowadziły Włochy, a kilka lat później Polska i Łotwa. We wszystkich tych krajach ludzie przez całe życie zawodowe wpłacają składki emerytalne, które są waloryzowane mniej więcej w tempie wzrostu gospodarki. W momencie przejścia na emeryturę suma tych składek jest przekształcana w rentę dożywotnią, której wysokość zależy od wieku, w którym zaczyna się ją pobierać, oraz oczekiwanej długości życia.

Szwedzki system emerytalny od lat zbiera wysokie oceny w rankingu firmy Mercer. Zapewnia adekwatne świadczenia emerytalne i jest odporny na skutki starzenia się ludności. Polski system, choć jest podobny, oceniany jest znacznie gorzej. Włoskiego systemu w tym rankingu z jakiegoś powodu nie ma. Czy pańskim zdaniem działa on równie dobrze co szwedzki?

Znam ten ranking i muszę przyznać, że jestem wobec niego dość sceptyczny. Nie mam przekonania, że opiera się na solidnych podstawach teoretycznych. Ale odpowiadając na pańskie pytanie, systemy emerytalne można oceniać z kilku perspektyw.

Włoski system, podobnie jak polski, jest dobry, jeśli spojrzeć na niego z perspektywy ministra finansów, ponieważ ma wbudowane mechanizmy, które utrzymują go w równowadze. Nie trzeba do nich dopłacać z budżetu państwa. Systemy NDC dostosowują się do starzenia się ludności w ten sposób, że wraz z wydłużaniem się życia na emeryturze maleją (relatywnie do płac – red.) świadczenia emerytalne.

Natomiast z perspektywy ministra pracy i polityki społecznej ta cecha systemu może być niepokojąca. Mechanizm, który zapewnia mu równowagę, sprawia, że w warunkach starzenia się ludności adekwatność świadczeń emerytalnych maleje. Aby nie ryzykować zbyt niskiego poziomu świadczeń, ludzie opóźniają moment, w którym zaczną z nich korzystać, czyli muszą dłużej pracować.

Istnieje jeszcze jeden sposób na to, aby utrzymać adekwatność świadczeń emerytalnych w starzejących się społeczeństwach: podwyżka składek emerytalnych. Włochy zdecydowały się jednak na stopniowe podwyżki minimalnego wieku emerytalnego. Dlaczego?

We Włoszech istnieją w zasadzie trzy drogi przejścia na emeryturę. Jedną jest odprowadzanie składek przez 42 lata i 10 miesięcy. To pozwala przejść na emeryturę niezależnie od wieku, chociaż takim stażem pracy mogą się w praktyce pochwalić osoby mające ponad 60 lat. Alternatywna droga to osiągnięcie 67 lat, przy czym ten próg będzie automatycznie podwyższany wraz ze wzrostem oczekiwanej długości życia - prognozy wskazują, że sięgnie 70 lub nawet 71 lat dla osób wchodzących dziś na rynek pracy. Trzecią opcją jest przejście na emeryturę w wieku 64 lat pod warunkiem przepracowania co najmniej 25 lat (świadczenia są wówczas całkowicie uzależnione od sumy odprowadzonych składek, a nie z góry określone, jak w przypadku polskiej emerytury minimalnej – red.).

Zarówno ten minimalny wiek, jak i minimalny staż będą podwyższane. Jeśli chodzi o składki emerytalne, to we Włoszech już teraz są one wysokie na tle większości innych państw, sięgają 33 proc., jeśli uwzględni się zarówno to, co płacą pracownicy, jak i to, co płacą pracodawcy. Miejsca na podwyżki tych składek właściwie już nie ma.

Jak włoskie społeczeństwo reaguje na podwyższanie wieku emerytalnego? W Polsce taka reforma została odwrócona po zmianie rządu, a teraz jest to temat tabu.

We Włoszech efektywny wiek emerytalny był historycznie bardzo niski. W latach 90. XX w. można było przejść na emeryturę po 35 latach płacenia składek i zapewniało to stopę zastąpienia na poziomie 70 proc. ostatniej pensji. To był bardzo hojny system, który stwarzał silne bodźce do przechodzenia na emeryturę tak szybko, jak to było możliwe. Pod koniec tamtej dekady mediana wieku, w którym Włosi rozpoczynali pobieranie emerytury, wynosiła 58 lat. To oznacza, że w tym wieku połowa Włochów była już emerytami.

Gdy włoskie społeczeństwo zaczęło się szybko starzeć, stało się jasne, że gospodarka nie może dobrze funkcjonować z tak liczną grupą stosunkowo młodych, niepracujących ludzi. Reforma emerytalna z połowy lat 90. XX w., która zastąpiła system zdefiniowanego świadczenia systemem zdefiniowanej składki, była więc ewidentną koniecznością. Dodatkowo reforma została mocno rozciągnięta w czasie, co łagodziło polityczny opór.

Większe protesty pojawiły się w 2011 r., gdy przyspieszono wdrażanie systemu NDC, obejmując nim osoby, które wcześniej z różnych powodów były wyłączone. Stało się to pożywką dla populistów, którzy od 2017 r. wprowadzali nowe furtki wcześniejszego przejścia na emeryturę. Ostatecznie jednak, pomimo takich przeszkód, efektywny wiek emerytalny we Włoszech rośnie. I nie ma od tego odwrotu, skoro emerytury we Włoszech pochłaniają 16 proc. PKB (w Polsce około 11 proc. PKB – red.).

W takich systemach emerytalnych, jak włoski i polski, ubezpieczeni są motywowani do jak najdłuższej pracy korzyściami finansowymi. Im dłużej odprowadzają składki, a krócej korzystają z odłożonego kapitału, tym wyższe są ich świadczenia. W Polsce chętnie przypominają o tym przeciwnicy podwyższania minimalnego wieku emerytalnego. Po co zmuszać ludzi do pracy do określonego wieku, zamiast pozwolić im samodzielnie decydować o tym, kiedy wypracowana emerytura ich satysfakcjonuje?

Decyzje dotyczące momentu przejścia na emeryturę są bardzo złożone. Zachęty ekonomiczne, takie jak te wbudowane w systemy NDC, są bardzo ważne, a badania pokazują, że działają zgodnie z przewidywaniami. Ale ludzie biorą też pod uwagę inne względy, choćby zdrowotne lub rodzinne. Istotną rolę odgrywają też pewne punkty odniesienia.

Problem starzenia się społeczeństwa i jego konsekwencji dla stabilności systemów emerytalnych nie jest czysto monetarny. Teoretycznie państwa mogą wykreować tyle pieniędzy, żeby utrzymać wysoki poziom świadczeń emerytalnych bez wydłużania okresu aktywności zawodowej ludzi. Ale to prawdopodobnie stałoby się źródłem presji inflacyjnej z powodu ograniczeń podażowych, również związanych ze starzeniem się ludności. Ostatecznie więc liczą się realne zasoby produkcyjne, w tym zasoby pracy. Dlatego wiele rządów podejmuje próby podwyższenia dzietności. Alternatywą jest szersze otwarcie na imigrację. W Polsce imigracja to jednak kontrowersyjny temat. Wiele osób uważa, że kraje zachodniej Europy przyjęły zbyt wielu imigrantów, na czym ucierpiała ich spójność społeczna. Jak powinna wyglądać mądra polityka migracyjna?

To, czy imigracja jest akurat odpowiedzią na problemy systemu emerytalnego, nie jest tak oczywiste, jak mogłoby się wydawać. Z jednej strony, jeśli imigranci są legalnymi pracownikami, to płacą składki emerytalne. To jest korzystne. Ale ci ludzie z czasem również się zestarzeją i będą mieli prawo do emerytury. W pewnym momencie staną się odbiorcami świadczeń. Imigracja nie ma więc trwałego wpływu na budżet systemu emerytalnego. Ale na dłuższą metę dla utrzymania systemów emerytalnych kluczowy jest wzrost gospodarczy. Imigracja może wzrost pobudzać, zwiększając podaż pracy i potencjalnie też produktywność pracowników. We Włoszech imigracja jest dziś istotna przede wszystkim jako odpowiedź na problem narastającego deficytu pracowników.

Rozmawiał Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl

***

Vincenzo Galasso jest profesorem ekonomii na Uniwersytecie Bocconi w Mediolanie. Specjalizuje się w ekonomii politycznej oraz emerytalnej. Rozmowa odbyła się w kuluarach 4. międzynarodowej konferencji na temat NDC, zorganizowanej pod koniec kwietnia w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie.