Miękkie lądowanie czy twarda ściana? Raport pokazuje, jak zmniejszać deficyt

Z polskimi finansami publicznymi jest jak z rzymską bajką o chłopcu, który dla żartu ostrzegał przed wilkami. Wszyscy w końcu mieli tego dość i kiedy pojawiły się prawdziwe wilki, pożarły chłopca, bo nikt nie zareagował na jego krzyki.

Przenosząc tę bajkę na grunt polskich finansów publicznych, można zauważyć, że minął już okrągły 10. jubileusz straszenia scenariuszem greckim. Jak bajkowe wilki, Polska jako druga Grecja w ostrzeżeniach ekonomistów już się opatrzyła, a klasa polityczna oswoiła ten slogan i ma cały zestaw tłumaczeń, czemu to strachy na lachy.

Tyle że - jak pokazuje raport "Zagrożenia nadmiernego długu publicznego" - staje się to realną groźbą nie z powodu wielkiego kryzysu, jak bano się po upadku Lehman Brothers czy po wybuchu pandemii, ale właśnie z powodu przyzwyczajenia do życia w rosnącym deficycie i szybko rosnącym długu. Autorzy raportu, przygotowanego pod auspicjami Instytutu Finansów Publicznych, to Ludwik Kotecki (członek Rady Polityki Pieniężnej), Marek Skawiński (były dyrektor departamentu polityki makroekonomicznej w Ministerstwie Finansów) i Paweł Wojciechowski (były minister finansów).

Konkluzja raportu jest prosta: albo kontrolowana konsolidacja finansów publicznych, albo kolaps i wymuszona ostra reakcja z powodu reakcji rynków lub przekroczenia progów ostrożnościowych.

Pierwszy z powyższych scenariuszy, jak szacują autorzy raportu, oznacza zmniejszanie deficytu w tempie 0,5 do 1 proc. rocznie. Czemu najwyżej 1 proc. PKB? Ponieważ wyższe tempo konsolidacji w widoczny sposób osłabia wzrost gospodarczy.

W obecnych warunkach to oznacza ruch odpowiednio od ponad 20 mld zł do ponad 40 mld zł rocznie. Mówimy albo o takiej skali zmniejszania wydatków, albo zwiększania dochodów, lub o obu tych działaniach jednocześnie. Dla porównania: to od jednej trzeciej do dwóch trzecich obecnych wydatków na 800 plus lub 10 do 20 proc. wydatków na zdrowie.

Raport mówi o tego typu działaniach w latach 2027-2030, co oznacza skumulowane ruchy o skali przekraczającej nawet 160 mld zł. A to z punktu widzenia raportu bardzo ważna liczba, bo - jak szacują autorzy - działań o takiej skali potrzeba, żeby dług przestał rosnąć w relacji do PKB.

Jeśli taki scenariusz się nie wydarzy, polskim finansom publicznym grozi ostre hamowanie wynikające z ustawy o finansach publicznych. Przekroczenie progu 55 proc. relacji państwowego długu publicznego do PKB, co zdaniem MF nastąpi w 2028 r., wymusza przygotowanie budżetu na 2030 r. bez deficytu, bez podwyżek w budżetówce, z waloryzacją emerytur tylko o poziom inflacji.

Zdaniem autorów raportu nie można wykluczyć, że taki poziom zadłużenia osiągniemy już w przyszłym roku. - A wyobraża pan sobie obecny budżet bez deficytu? - zauważa w rozmowie z money.pl Henryk Kowalczyk z PiS, wiceszef sejmowej komisji finansów publicznych. Taki wariant dziś oznaczałby cięcia czy podwyżki podatków na niemal 300 mld zł w ciągu roku. Jeśli relacja przekroczy 60 proc., do działań włączane są samorządy, które także muszą równoważyć budżety, a rząd ma przedstawić plan sanacji finansów.

Scenariusz alternatywny w tym wariancie jest jeszcze szybszy, bo zakłada, że zaczynają działać nie reguły prawne, a rynki finansowe, które - widząc, że nierównowaga w finansach narasta - zaczynają żądać znacznie wyższych odsetek od długu. Zdaniem autorów raportu takiej opcji nie można wykluczyć nawet jesienią tego roku. Wyglądałby tak, że jeśli koalicja pokaże budżet na 2027 r. i nie będzie z niego wynikała znacząca poprawa stanu finansów, może to uruchomić cięcie notowań przez agencje ratingowe. Oznacza to zwiększenie kosztów obsługi długu, które już dziś zbliżają się do 100 mld zł. Bez żadnej zapaści koszty w 2029 r. mogą sięgnąć ponad 3 proc. PKB.

Największa wada scenariusza ostrego hamowania to koszty dla gospodarki i obywateli, bo ostre cięcia przyhamują wzrost gospodarczy.

Problem z uruchomieniem scenariusza naprawczego wynika ze zbliżających się wyborów i klinczu na scenie politycznej. Obecny rząd odziedziczył finanse publiczne z wysokim poziomem deficytu: 5,2 proc. Ale w tej kadencji, zamiast maleć, zaczął rosnąć do ponad 7 proc. Oprócz forsownych zbrojeń wzrosły wydatki na transfery - 800 plus, Aktywny rodzic czy renta wdowia. Dziś wydatki wynoszą powyżej 50 proc. PKB, a nie 43,6 proc. PKB. Polityczny klincz powoduje, że tych nożyc nie można przymknąć.

Równocześnie szybko rosnąć zaczął dług w relacji do PKB. Zdaniem autorów raportu, ten liczony metodologią unijną już przebił 60 proc. PKB, a na koniec roku może być powyżej 65 proc. Każdy z tych wyników jest rekordem.

Ale dla większości klasy politycznej te liczby są czystą abstrakcją. Politycy przyzwyczaili się, że Polska jest liderem wzrostu, "złotowłosą gospodarką" - jak brzmiał niedawny przekaz - i że z dotychczasowych kryzysów wychodziła obronną ręką. Dlatego często słychać, że to wszystko problemy, które załatwi się "uszczelnieniem" podatków, co jednak znający się na finansach publicznych ekonomiści kwitują wzruszeniem ramion. A jednocześnie zaczynają się pojawiać pierwsze sugestie przedwyborczych zapowiedzi.

Z kolei politycy mający świadomość tego, co się w finansach publicznych dzieje, są w defensywie, bo to nie jest dobry czas na podkreślanie budżetowych uwarunkowań.

Czekamy na opinię Rady UE do naszego planu budżetowo-strukturalnego. Korzystamy z klauzuli wyjścia; zawieszona została procedura nadmiernego deficytu. Jesteśmy naprawdę w trudnej sytuacji i jakichś rewolucyjnych ruchów bym się nie spodziewał - mówi nam szef sejmowej komisji finansów publicznych Janusz Cichoń z KO.

Jak podkreśla, koalicja spróbuje ponownie wyjść z podwyżkami podatków takimi jak akcyza czy opłata cukrowa, które zawetował prezydent Karol Nawrocki. - Jeśli zrobi to ponownie, to zablokuje jakiekolwiek zmiany związane z progiem czy z kwotą wolną. Tak jak mówi minister Domański, nie będzie do tego przestrzeni fiskalnej. Nie wiemy też, co z zyskiem NBP. Przecież niedawno prezes Glapiński wskazywał, że zysk jest w zasięgu ręki. Czy te deklaracje się zmaterializują? - pyta Cichoń.

Henryk Kowalczyk nie kryje pesymizmu.

Obecnie rządzącym pewnie uda się przetrwać do 2027 r., natomiast następna kadencja będzie dramatyczna i kolejny rząd będzie musiał podejmować trudne decyzje. Obecna koalicja niestety nie panuje nad finansami - twierdzi poseł PiS.

Sytuacji nie poprawia to, że wyłączone zostały bezpieczniki. Zmienione unijne reguły fiskalne okazały się bardzo elastyczne. To dobrze z punktu widzenia rosnących wydatków na obronność, ale oznacza też, że praktycznie nie wymuszają dużych korekt. Jeszcze gorzej jest z naszym polskim bezpiecznikiem - Stabilizującą Regułą Wydatkową (SRW), która od momentu powstania była zmieniana ponad dziesięć razy. "W efekcie udoskonaleń SRW stopniowo traciła swój pierwotny charakter. Z reguły, która miała ograniczać narastanie nierównowagi fiskalnej, zaczęła przekształcać się w system wyjątków, klauzul i korekt punktu startowego" - zauważają autorzy raportu.

A jednocześnie standardowa polska strategia na kłopoty w finansach - wyrastanie z deficytu - się wyczerpała. Poprzednio kilka razy wysoki wzrost gospodarczy pozwalał obniżyć relację deficytu i długu do PKB bez podejmowania bolesnych działań. Ale w poprzedniej dekadzie maksymalne poziomy wzrostu gospodarczego były znacznie wyższe, a deficyty - po momentach kryzysu - znacznie niższe. Innymi słowy: jeśli rosła gospodarka, to spadała relacja długu i deficytu do PKB, a dziś mamy zarówno wysoki deficyt, jak i szybko rosnący dług przy rekordowym w UE poziomie wzrostu gospodarczego.

Wzrost nominalny PKB na poziomie 5-6 proc. przy deficycie 6-7 proc. PKB i kosztach obsługi długu publicznego na poziomie 2,5-3 proc. PKB oznacza narastający dług w relacji do PKB. "Wyrośnięcie" z deficytu i długu to nie strategia, to życzenie - kwitują ten wątek autorzy raportu.

To oznacza, że rządzących czeka naprawa finansów publicznych, a im szybciej to nastąpi, tym jej koszty będą niższe. Ale warunkiem jest obejście politycznego klinczu, jeśli scenariusz ma nie mieć radykalnego charakteru. - Polityka to jest sztuka kompromisu, tak ją definiuję. Musimy szukać rozwiązań akceptowalnych dla wszystkich i wszyscy muszą zrozumieć, że wymaga to jednak długofalowych uzgodnień. To nie jest tak, że jednym ruchem naprawimy finanse publiczne - mówi Janusz Cichoń.

Tyle że problem to przyszłoroczne wybory, które nie sprzyjają oszczędnościowym hasłom, a nakręcają raczej polityczną licytację i wzajemne przerzucanie się winą.