Będą limity w tankowaniu dla obcokrajowców? Wyjaśniamy, czy to legalne

W nocy z 30 na 31 marca weszły w życie przepisy tzw. CPN i stacje paliw obniżyły ceny. We wtorek obowiązuje maksymalna cena wynosząca: 7,60 zł za litr diesla i 6,16 zł za litr benzyny Pb95. Ceny każdego dnia ustala minister energii, a następnie obwieszczenie jest publikowane w Monitorze Polskim.

Do ceny maksymalnej musi się dostosować 3,5 tys. polskich przedsiębiorców prowadzących stacje paliw na terenie całego kraju. Stacjom, które będą sprzedawać paliwo powyżej ustalonej maksymalnej ceny, grozi grzywna do 1 mln zł, którą nakładać będzie szef Krajowej Administracji Skarbowej.

Minister energii Miłosz Motyka podkreślił we wtorek rano, że rząd bierze pod uwagę ewentualny wzrost turystyki paliwowej, gdyż ceny diesla i benzyny w Polsce są o 2-2,5 zł niższe niż w Niemczech.

Jeżeli będziemy widzieli, że zaburza to podaż na stacjach Orlenu, to nie wykluczamy podjęcia decyzji o ograniczeniu sprzedaży paliw dla obcokrajowców. Albo terytorialnego, albo dla całego państwa. Dziś takiego ryzyka nie widzimy - wyjaśnił Motyka.

Głos w tej sprawie zabrał również Donald Tusk. Premier na posiedzeniu rządu wspomniał, że "na razie nie mamy wzmożonego ruchu z Niemiec, ale nie ulega wątpliwości, że pojawią się chętni, aby tańsze paliwo w Polsce kupować". - To oznacza koncentrację i czujność ze strony instytucji. Będą czuwały, żeby nie popełnić błędów - zadeklarował Tusk.

O tym, czy i jakie ograniczenia na stacjach paliw może wprowadzić Polska, rozmawialiśmy z prof. Aleksandrem Cieślińskim z Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.

Piotr Bera, money.pl: Od wtorku na stacjach w całym kraju obowiązują urzędowe ceny paliw. Minister energii Miłosz Motyka nie wykluczył "podjęcia decyzji o ograniczeniu sprzedaży paliw dla obcokrajowców". Prawo unijne zezwala na to?

Prof. Aleksander Cieśliński: Musimy rozróżnić, o jakich obcokrajowców chodzi. Mogę sobie wyobrazić taką sytuację dla kierowców spoza UE, np. z Ukrainy. Natomiast jeśli chodzi o unijne podmioty, jest to bardzo wątpliwe, gdyż obowiązuje zasada swobodnego przepływu towarów.

Oczywiście, można wprowadzać różne ograniczenia. Można się posłużyć np. art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), mówiącym o przesłankach dopuszczających wprowadzenie ograniczenia w swobodzie przepływu towaru, jakim jest paliwo. Można też zastosować dopuszczalną w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przesłankę ochrony interesu ogólnego, która niejednokrotnie była wykorzystywana dla usprawiedliwiania rozwiązań krajowych. Kluczowe jest to, że tych przesłanek nie można stosować z pobudek ekonomicznych, bo np. kierowcy z Niemiec przyjeżdżają do Polski i tankują taniej. Natomiast czym innym byłaby kolejna pandemia, stan klęski żywiołowej, stan wojny. Wtedy państwo wprowadza ograniczenia, bo musi zabezpieczyć stabilność źródeł energii, a więc czegoś więcej niż jeszcze jednego towaru.

Minister Motyka dodał, że ograniczenia mogą wejść w życie, jeśli turystyka paliwowa zaburzy podaż na stacjach Orlenu.

Komisja Europejska będzie dokładnie analizować pobudki wprowadzenia takiego ograniczenia. To na podmiocie ograniczającym, czyli w tym wypadku państwie, spoczywałoby przedstawienie twardych dowodów wskazujących, że wzrost sprzedaży jest tak duży, że diametralnie kurczą się zapasy paliwa i trzeba coś z tym zrobić. I nie może tu chodzić o kwestię rynkową czy nawet socjalną, że jest za drogo. Jeśli państwo nie mogłoby kupić paliwa na świecie w stopniu zagrażającym jego funkcjonowaniu i poważnie spadłyby jego rezerwy, to można bronić stanowiska, że wpłynęłoby to na bezpieczeństwo energetyczne państwa.

Prezes Orlenu Ireneusz Fąfara ogłosił, że na stacjach przy granicach wprowadzono specjalny system monitoringu oraz raportowania. Spółka sprawdza, czy będziemy mieć do czynienia z turystyką paliwową na masową skalę.

TSUE wydał w przeszłości orzeczenie ws. Irlandii, gdzie wprowadzono ograniczenia w polityce zakupowej, mające chronić interesy jedynej krajowej rafinerii, co drenowało kieszenie nabywców. TSUE analizował, czy ograniczenia są uzasadnione czymś więcej niż tylko kwestiami czysto ekonomicznymi. Trzeba było wykazać, że chodzi o bezpieczeństwo energetyczne państwa – możliwość zapewnienia przetrwania tak ważnego podmiotu dla gospodarki narodowej. W tamtej sprawie ten element pozakomercyjny przeważył i Trybunał dał się przekonać.

Jeśli polski rząd uzna, że bez ograniczeń na rynku paliw będzie deficyt, w tym sensie, że zagrożone będzie funkcjonowanie państwa, a zwłaszcza wykonywanie jego funkcji, to pierwszy powiem: ok, jak najbardziej, trzeba to zrobić. Bo paliwo to surowiec strategiczny. Jednak jeśli jedynym argumentem jest lokalnie zwiększony popyt na paliwo – tańsze niż za granicą, to raczej nie jest to możliwe.

Czy państwo może to obejść?

Kluczowe jest, kto wprowadziłby ograniczenie w sprzedaży paliw dla cudzoziemców. Jeśli zrobi to minister energii i wprowadzi nakaz dla Orlenu mówiący, że obcokrajowcy mogą zatankować jedynie X litrów paliwa, to byłoby to bardzo niebezpieczne z punktu widzenia dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, co narusza unijne prawo. W 2016 r. rząd wprowadził restrykcyjne przepisy dotyczące sprzedaży nieruchomości, a przede wszystkim gruntów rolnych. Istniała obawa, że grunty rolne padną łupem cudzoziemców. Dlatego przepisy wprowadzono dla wszystkich, bo nie można dyskryminować innych nacji. Czy mogę puścić wodze fantazji?

Oczywiście.

Można sobie ewentualnie wyobrazić bardziej misterną konstrukcję zamiast takich siermiężnych rozwiązań, co przynajmniej czyniłoby je łatwiejszymi do obrony. Myślę o jakiejś formie upustu na zakupie paliwa (finansowanego przez państwo i np. refundowanego sprzedawcom) dla każdego, kto płaci w Polsce podatki dochodowe. Konstrukcje preferencji dla tych, którzy dokładają się do budżetu i dlatego trochę jakby w zamian otrzymują benefity, dają się bronić, choć z zasady łatwiej je ćwiczyć na poziomie preferencji lokalnych niż ogólnopaństwowych. Oczywiście stanowiłoby to logistyczne wyzwanie, no i politycznie może być problematyczne, że benefit objąłby tylko część naszych rodaków.

Nie można wykluczyć, że w przypadku paliw zadziałałby sam Orlen. Jeśli analiza spółki potwierdzi, że należy wprowadzić ograniczenia, to znacznie trudniej zwalczać takie rozwiązania, zwłaszcza z poziomu instytucji unijnych i przy cichej przychylności polskich władz. Gwarancje swobodnego przepływu towarów w ramach UE, głównie art. 34-36 TFUE, są adresowane do państw, a nie wprost do podmiotów zajmujących się komercyjnym wytwarzaniem i obrotem paliwami. Mowa tutaj o braku tzw. horyzontalnego skutku bezpośredniego, co oznacza, że nie bardzo można przeciwko podmiotowi prywatnemu tych przepisów egzekwować. Oczywiście pozostaje odwołanie do innych gwarancji prawnych obowiązujących na rynku, ale już w znacznym stopniu nie są one dostępne instytucjom unijnym.

Pozostaje pytanie, w jakim trybie można by kwestionować takie działanie Orlenu? Zwłaszcza jeżeli państwo pozostanie bierne, łącznie z organami ochrony konkurencji, które nie dopatrzyłyby się nadużywania pozycji dominującej na rynku. Musiałby to być jakiś proces pokrzywdzonych klientów, którzy nie zostali objęci preferencjami i mogliby wykazać jakąś szkodę przez fakt niemożności większych zakupów paliwa. To dosyć hipotetyczna sytuacja.

Załóżmy, że to Orlen wprowadza limity dla obcokrajowców. Jak wpłynie to na inne sieci?

Orlen ma taką siłę ekonomiczną i pozycję na rynku, żeby inni nie pozostali obojętni na jego działanie. Można się ewentualnie zastanawiać nad oceną takich działań z punktu widzenia przepisów o ochronie konkurencji, ale to znowu dosyć hipotetyczne.

Komisja Europejska ostrzegła już Słowację, że narusza prawo unijne. Bratysława wprowadziła limity w tankowaniu oleju napędowego oraz dwie ceny - wyższą dla obcokrajowców oraz niższą dla Słowaków.

Dwie różne ceny są niezgodne z traktatami unijnymi w zakresie, w którym dotyczą nierównego traktowania podmiotów pochodzących z różnych państw członkowskich. Wyjaśnię to na przykładzie. Jest niemiecki przedsiębiorca z Görlitz, który ze względu na swój biznes codziennie przekracza granice. Ten przedsiębiorca kupił w Polsce mnóstwo paliwa za duże pieniądze i nagle ze względu na zmianę przepisów stracił kilkadziesiąt tys. zł na różnicy w cenie dla obcokrajowców - bo jest Niemcem. I teraz wyobraźmy sobie, że TSUE po skardze Komisji Europejskiej albo innego państwa dopatruje się naruszenia unijnych traktatów. Taki wyrok mógłby istotnie ułatwić przedsiębiorcy dochodzenie od Polski odszkodowania. Taki wyrok TSUE potwierdzałby państwowe bezprawie.

Premier Słowacji Robert Fico raczej tym się nie przejmuje. Nie wykluczył wydłużenia terminu obowiązywania podwójnych cen, motywując to ochroną Słowaków.

Słowacki rząd nie myśli o konsekwencjach, bo cały proces będzie długo trwał, a chodzi o polityczny efekt tu i teraz. Ponadto Słowacja jest krajem, w którym rządzący politycy chętnie odwołują się do retoryki "obrony interesów obywateli", nawet gdyby było to na niekorzyść tej "wrednej Brukseli".

Wróćmy do Polski. Jakie konsekwencje może wyciągnąć Komisja Europejska, jeśli to rząd, a nie Orlen, nałoży limity dla zagranicznych kierowców?

Komisja Europejska wyśle ostrzeżenie do rządu, tak jak jest w przypadku Słowacji. KE zażąda wyjaśnień, a Polska będzie przeciągać negocjacje. Dojdzie do wymiany korespondencji. Jeśli KE uzna wtedy, że ma rację, to wyśle oficjalne stanowisko do rządu, co oznacza uruchomienie procedury z art. 258 TFUE. Gdyby Polska i tak nie podporządkowała się, to KE skierowałaby skargę do TSUE. Sprawa potrwa co najmniej kilkanaście miesięcy.

Natomiast KE może się uprzeć i wystąpić o tzw. zarządzenie tymczasowe, tak jak było w przypadku sądownictwa. W tym przypadku TSUE nakazałby Polsce wstrzymanie stosowania tych przepisów, dopóki sprawę ostatecznie nie rozstrzygnie TSUE. Załóżmy, że Polska nie wykonuje zarządzenia. Wówczas KE ponownie może złożyć wniosek do TSUE, ale o ustanowienie kary ze względu na nieprzestrzeganie zarządzenia. Kara mogłaby być wysoka, ale nie tak wysoka, jak za \"łamanie praworządności\" ws. Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Myślę, że mogłoby chodzić o kilkadziesiąt tys. euro za każdy dzień obowiązywania limitów dla obcokrajowców na stacjach. Ale jak dotąd nie mieliśmy precedensu, aby w takich sprawach sięgać po tak radykalny instrument.

Jeśli KE nie wystąpi o nałożenie kary, to TSUE jej nie nałoży i postępowanie zakończy się po kilkunastu miesiącach. Gdy TSUE orzeknie, że naruszono przepisy o swobodzie przepływu na rynku wewnętrznym, to wyrok ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzający stan faktyczny. Jeśli i w tej sytuacji Polska nie wykona wyroku, to KE znów skieruje skargę do TSUE, tym razem zagrożeniem byłaby kara pieniężna za jego brak, a więc utrzymywanie szczególnych rozwiązań na rynku paliw. Okres, który musiałby minąć pomiędzy złożeniem pierwszej skargi przez Komisję do TSUE a wydaniem tego drugiego wyroku, należy liczyć w latach, a do tego czasu sytuacja na rynku może już wyglądać zupełnie inaczej.

Ograniczenie dotyczyłoby wszystkich aut na zagranicznych rejestracjach?

To pewnie najprostszy sposób, by różnicować nabywców po miejscu rejestracji pojazdu, bo nie wyobrażam sobie, aby pracownicy stacji mieli legitymować wszystkich kierowców. To oznacza, że także polski kierowca zatankowałby mniej paliwa, gdyby podróżował na obcej rejestracji. 

Piotr Bera, dziennikarz money.pl