Stracimy więcej, niż zyskamy? "Strażnik budżetu" recenzuje zmiany w PIT

• Prof. Andrzej Torój ma nadzieję, że najnowsze podatkowe propozycje rządu będą neutralne dla budżetu państwa. - Z niecierpliwością czekam na publikację szczegółowych wyliczeń Ministerstwa Finansów - mówi ekonomista w rozmowie z money.pl.
• Dług publiczny może przekroczyć konstytucyjne poziomy już w przyszłym roku. Jeśli do tego dojdzie, czekają nas bolesne decyzje, w tym ograniczenie podwyżek w budżetówce - ostrzega nasz rozmówca.
• Wiceprzewodniczący Rady Fiskalnej komentuje też powrót rządowego programu obniżek cen paliw. Jego zdaniem Polski nie stać dziś na tego typu wsparcie dla obywateli. - Musimy teraz wszędzie szukać oszczędności - podkreśla.
• Rada Fiskalna to zupełnie nowa instytucja w Polsce. Jej zadaniem jest opiniowanie działań podejmowanych przez Ministerstwo Finansów.

Tomasz Setta, money.pl: Ministerstwo Finansów właśnie pokazało propozycję zmian w podatku PIT. Z drugiej strony, premier miał niedawno apelować do ministrów o oszczędności przy planowaniu przyszłorocznego budżetu - pisaliśmy o tym w money.pl. Nie ma pan wrażenia, że mimo wszystko powoli rozwiązuje się nam worek z bardzo kosztownymi obietnicami wyborczymi? 

Dr hab. Andrzej Torój, zastępca przewodniczącego Rady Fiskalnej, profesor SGH: Zakładam, że macie państwo w redakcji dobre źródła i jeśli rzeczywiście taka deklaracja w sprawie oszczędności padła ze strony premiera, to mogę się tylko cieszyć. Premier z pewnością jest świadomy powagi sytuacji. Bogata literatura potwierdza, że rok wyborczy rządzi się swoimi prawami - i bardzo dobrze, to święto demokracji. Chciałbym tylko, żeby ta nadchodząca kampania wyborcza była skupiona właśnie na bardzo potrzebnej dyskusji, czyli jak zmienić finanse publiczne, a nie iluzorycznej, czyli czy jest to w ogóle konieczne. 

Wspomniana przez pana indeksacja progów podatkowych będzie oddziaływać w kierunku wyższego deficytu poprzez ograniczenie dochodów podatkowych. Mówimy o kwocie rzędu 10 miliardów złotych każdego roku. W takiej sytuacji, jako członek Rady Fiskalnej, oczekiwałem wyraźnego wskazania, jak wnioskodawcy - czy to po stronie rządowej, czy opozycyjnej - proponują takie zmiany zrekompensować w budżecie państwa. 

Na ostatniej konferencji prasowej premiera i ministra finansów takie wskazania padły. Mam nadzieję, że niezwłocznie pojawią się wyliczenia stojące za tymi propozycjami oraz że taki sposób działania - jednoczesne wskazanie źródeł finansowania - stanie się standardem. 

Premier i minister finansów twierdzą, że zmiany w podatku PIT chcą sfinansować dzięki podwyżce stawki podatku CIT dla największych przedsiębiorstw, zmianom w ryczałcie i wyższej daninie solidarnościowej. To wystarczy? 

Możliwe, że tak. Z niecierpliwością czekam na publikację szczegółowych wyliczeń Ministerstwa Finansów. Nie znam ich, ale znam narzędzia analityczne resortu i jestem przekonany, że będą dokładne - zarówno po stronie ubytku dochodów związanych ze zmianą skali PIT, jak i dodatkowych środków uzyskanych dzięki daninie solidarnościowej i zmianom w ryczałcie.

Moje zdanie jest takie, że najtrudniejszą materią są tu zmiany w CIT. Naukowo zajmuję się problematyką unikania opodatkowania, w tym tak zwanej erozji bazy i przesuwania zysków, więc oczyma wyobraźni od razu widzę najlepsze kancelarie doradztwa podatkowego ruszające właśnie z impetem do pracy. Wiele będzie więc zależeć od szczegółów zaproponowanych rozwiązań. 

Rozumiem, że do pokazania źródeł finansowania zmusza rządzących unijna procedura nadmiernego deficytu? 

Tak, w ramach tej procedury mamy wytyczoną ścieżkę w Średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym. Towarzyszy jej lista naszych działań: spis tego, co planujemy zrobić, żeby ustabilizować dług i ograniczyć deficyt. Uwzględnia ona działania i po stronie dochodowej, i po stronie wydatkowej.  

W przypadku dochodów resort zadeklarował utrzymanie parametrów skali podatkowej w PIT. Co więcej, liczby pokazują, że to był nasz główny pomysł na konsolidację finansów publicznych. W ostatnim sprawozdaniu z wdrażania tego planu, opublikowanym pod koniec kwietnia br. czytamy, że zamrożenie progów podatkowych dało nam w 2024 r. 0,42 proc. PKB, w 2025 r. 0,32 proc., a w 2026 r. przyniesie 0,28 proc. 

Zresztą, trwała na ten temat długa dyskusja, czy zamrożenie progów można uznać za aktywne "działanie", skoro polega to na utrzymaniu status quo bez aktywnego wdrażania zmian. Ale jeśli teraz planujemy się z tego "działania" wycofać, to oznacza, że zabieramy z naszego planu kluczowy składnik konsolidacji. W związku z tym Ministerstwo Finansów musi pokazać coś Brukseli w zamian. Mam na myśli takie działania, które będą równoważyć skutki zmian podatkowych dla finansów publicznych, osiągając cele konsolidacyjne na inne sposoby.  

Nawiasem mówiąc, w przypadku podatku PIT, Polska ma jedną z najniższych efektywnych stawek opodatkowania dochodów osób fizycznych w Unii Europejskiej. Dotychczasowe "mrożenie" progów, czyli de facto efektywne podnoszenie podatku, zbliżało nas pod tym względem do unijnej średniej.   

Krótkoterminowo, zmiany w PIT będą się przekładać na doraźną korzyść dla części podatników. A długoterminowo? Myśli pan, że jesteśmy już na ścieżce, gdzie za korzyści podatkowe przyznane tu i teraz trzeba będzie w przyszłości zapłacić o wiele więcej? 

Dalszą przyszłość ukształtują dwie ważne reguły. Pierwsza z nich mówi o tym, co się dzieje w sytuacji, w której dług publiczny przekroczy poziom 55 proc. PKB. Może się to wydarzyć w 2027 czy 2028 r. Nie wyklucza tego samo Ministerstwo Finansów w swoich Wieloletnich założeniach makroekonomicznych.

Jeśli do tego dojdzie, będą konieczne bolesne decyzje, w tym ograniczenie dynamiki wzrostu płac w sektorze publicznym. Trzeba będzie również ograniczyć tempo waloryzacji emerytur. Przekroczenie wspomnianego progu odbije się też na niektórych samorządach. 

Druga sprawa to unijne reguły. One są w tej chwili dość skomplikowane, ale sprowadzają się do przytoczonych wcześniej średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych. Taki dokument nie jest przyjmowany raz do roku, tylko raz na kilka lat. Ostatnia wersja obejmuje lata 2025-2028. Od 2029 r. będziemy już mieć nowy plan, przy czym rozmowy na jego temat zaczną się rok wcześniej, wiosną.

Punktem wyjścia do dyskusji o kształcie nowego planu będą wtedy analizy dotyczące poziomu i stabilności polskiego długu. A to z kolei oznacza, że jeśli Komisja Europejska oceni naszą sytuację gorzej niż w 2024 r., wówczas nowy plan będzie wymuszać na Polsce bardziej radykalne dostosowania niż obecnie. Aby pozostać w zgodzie z unijnymi regułami, trzeba będzie mocno redukować wydatki. 

Dlaczego w tak wielu dyskusjach o deficycie i poziomie długu zawsze na celowniku znajdują się wydatki państwa, głównie socjalne? Można przecież wpływać na sytuację finansów publicznych poprzez podatki. 

Zgoda, wydatki i dochody są zasadniczo dwoma stronami tego samego równania. Mamy jednak badania, z których wynika, że konsolidacja finansów publicznych oparta o stronę wydatkową jest skuteczniejsza i trwalsza. Po drugie, w obu przypadkach mamy zupełnie inne efekty mnożnikowe.

Efekty zmian podatkowych są obarczone wyższą niepewnością szacunku i mogą być potencjalnie bardziej dotkliwe dla gospodarki nawet przy tym samym skutku fiskalnym. Trzecia kwestia to ekonomia polityczna: podwyżka podatków to coś, co odczuje w kieszeni każdy lub prawie każdy. Z kolei wydatki dotyczą wybranych grup, mniejszych lub większych. To stwarza szanse na to, że zmiany w tym obszarze będą mieć ograniczony wpływ na ogół obywateli. 

Zmieńmy temat. Nie wiem, czy miał pan już okazję tankować samochód w tym tygodniu, ale chyba przyjemniej płaci się za paliwo tańsze o złotówkę na litrze? 

Wiem do czego pan zmierza, ale mam taką zawodową przypadłość, że kiedy obserwuję ceny paliw na pylonach, to od razu myślę o skutkach programu CPN dla naszych finansów publicznych i polskiej gospodarki.  

Według OECD tego typu programy wsparcia powinny realizować zasadę 3T: timely, temporary, targeted, czyli muszą być wprowadzane na czas, przejściowo i z myślą o konkretnych grupach obywateli. Rada Fiskalna już w stanowisku wydanym w kwietniu tego roku oceniła, że CPN nie spełnia ostatniego warunku. Korzyści z tego programu są rozproszone po bardzo szerokiej grupie odbiorców - często także takich, którzy wcale tego nie potrzebują. 

Powiedzieliśmy już, że takie wsparcie powinno być ograniczone w czasie. Ale w związku z tym, że obniżki częściowo powróciły na koniec wakacji, również ten warunek jest niespełniony. Trudno dziś powiedzieć, co jeszcze nas czeka do końca roku. Natomiast nawet jeśli rząd w projektowaniu takich rozwiązań uwzględni zasadę 3T, to pamiętajmy, że decyzje te zapadają w określonej rzeczywistości fiskalnej. Mamy rekordowy poziom deficytu budżetowego i szybko rosnący dług publiczny. Czy w tej sytuacji stać nas na takie wydatki? Moim zdaniem nie. 

Mam obawy, że przytłaczająca większość kierowców patrzy na to w zupełnie inny sposób. Najwidoczniej Ministerstwo Finansów też ma inne zdanie, skoro mimo stanowiska Rady Fiskalnej rząd powrócił do obniżki VAT na paliwo. Nie ma pan wrażenia, że resort zignorował waszą krytyczną opinię w tej sprawie? 

Minister finansów nie jest zobowiązany ustosunkowywać się do komunikatów wydawanych przez Radę Fiskalną. Ustawa o naszym mandacie szczegółowo wymienia sytuacje, w których szef resortu musi udzielić nam odpowiedzi - i to nie jest ten przypadek. 

Nie zmienia to faktu, że naszym obowiązkiem jest pilnować stabilności finansów publicznych. Myślę, że minister finansów też ma tę świadomość, ale decyzja o tym, żeby przywrócić program CPN była najwyraźniej podyktowana zupełnie innymi względami.  

Z jednej strony możemy przyjąć, że ta najnowsza odsłona obniżek nie będzie zbyt kosztowna z punktu widzenia budżetu państwa, bo to "zaledwie" około pół miliarda złotych. Tyle że my teraz wszędzie powinniśmy szukać oszczędności i sposobów na to, jak skonsolidować finanse publiczne.  

W związku z tym, że Polska jest objęta unijną procedurą nadmiernego deficytu, mamy do wykonania Średniookresowy plan budżetowo-strukturalny, gdzie każdy element tej finansowej układanki jest istotny, nawet ten najmniejszy. Stąd nasza ocena, że nie możemy sobie pozwolić na takie pomysły jak obniżanie cen paliw. 

Mówi pan, że nie żyjemy w próżni. To samo dotyczy rządzących z takiej czy innej partii, którzy odpowiadają przed wyborcami. Jakimi argumentami chce pan przekonać kierowców, że nie mogą za paliwo płacić mniej? 

Proponuję spojrzeć na to od strony czysto ekonomicznej. Wzrost cen paliw wynika z ograniczenia ich podaży. Zasób jest mniejszy, więc staje się droższy. Rekompensata fiskalna ze strony rządu nie rozwiązuje tego problemu. 

Tymczasem w gospodarce rynkowej zmiany cen wywołane ograniczoną podażą mają bardzo konkretną funkcję: są bodźcem do tego, żeby ograniczyć dalsze zużycie. Mniejsze zużycie pozwoli z kolei dostosować się do nowych okoliczności - w tym przypadku do mniejszej dostępności surowca. Z tego wynikają rekomendacje OECD, o których wspominałem.

Mechanizmy wsparcia powinny być przejściowe, ale też precyzyjnie wymierzone w konkretne grupy osób, aby ułatwić im adaptację do nowej, trudniejszej rzeczywistości. Tylko w takim układzie programy pomocowe mogą rzeczywiście ulżyć najbardziej wrażliwym konsumentom. Przedłużanie takich programów jak CPN lub wprowadzanie ich na stałe mija się z tym celem. 

W dużym uproszczeniu: przy niskich cenach paliw trzeba liczyć się z tym, że tego paliwa zabraknie, skoro nie mamy innych bodźców do ograniczenia popytu. A na to wszystko nakłada się jeszcze kumulacja naszych problemów fiskalnych. 

Jest pan pewien, że w rządowych rachunkach dotyczących CPN wszystko się zgadza? Koszt pierwszej odsłony programu oszacowano na 4,7 mld złotych, najnowsza odsłona to z kolei 0,5 mld. Z drugiej strony rząd chciał sfinansować te działania podatkiem od nadzwyczajnych zysków koncernów paliwowych, który miał przynieść do budżetu ok. 4 mld złotych. Nic tu się nie spina. 

Rzeczywiście. Ale decyzja prezydenta o odesłaniu ustawy o nadzwyczajnych zyskach do TK pokazała jeszcze jedną rzecz. W naszej obecnej sytuacji budżetowej dobrą praktyką legislacyjną powinno być zapewnianie źródeł finansowania nowych pomysłów w jednolitych pakietach legislacyjnych. Tutaj się to nie udało, przede wszystkim dlatego, że trzeba było działać szybko. Niemniej jest to pewnie jakaś lekcja na przyszłość. 

Dodatkowo w warunkach silnej polaryzacji politycznej i kohabitacji widać wyraźnie, że potrzeba konsolidacji finansów publicznych powinna być wyjęta z tego sporu. Olivier Blanchard, były główny ekonomista Międzynarodowego Funduszu Walutowego, pisał ostatnio na łamach "Le Monde", że w procesach budżetowych poszczególnych państw kluczową rolę odgrywa konsensus polityczny.

Jeśli konsolidacja jest konieczna - a u nas jest - spór polityczny może i powinien dotyczyć jedynie kształtu tej konsolidacji: czy ma się skupić bardziej na stronie podatkowej, czy na wydatkowej. Możemy i powinniśmy spierać się o sposób, w jaki chcemy dotrzeć do określonego celu, ale sam kierunek powinien być poza dyskusją, bo to nie skomplikowana polityka, tylko prosta i nieubłagana arytmetyka. 

W maju Rada Fiskalna po raz pierwszy w historii opiniowała założenia rządu dla przyszłorocznego budżetu. Zwracali państwo wtedy uwagę na to, że Ministerstwo Finansów przyjęło zbyt optymistyczną prognozę dla inflacji. Na razie jednak - mimo wojny na Bliskim Wschodzie - inflacja pozostaje w ryzach. Może to resort miał rację? 

W prognozowaniu inflacji nie chodzi o rywalizację, kto z nas trafi w środek tarczy. Mówimy raczej o realistycznym i ostrożnym planowaniu fiskalnym. Naszą ocenę opieraliśmy między innymi na wyliczeniach przygotowanych przez ekonomistów rynkowych, którzy zgodnie uznali, że inflacja wyniesie w przyszłym roku ok. 3 procent. Natomiast Ministerstwo Finansów w swojej argumentacji do przygotowanych założeń nigdzie nie wspomina o tym, że jest to planowanie "ostrożne", choć być może taka była intencja. W ramach europejskiej sieci rad fiskalnych pracujemy obecnie nad zdefiniowaniem standardów takich ocen.  

Owszem, inflacja w pierwszym rzędzie przekłada się na dochody podatkowe w roku budżetowym. Jednak trzeba też pamiętać o tym, że wadliwa prognoza inflacji wpływa również na kolejne lata. To wynika chociażby wprost z tego, jak zaprojektowana jest w Polsce stabilizująca reguła wydatkowa. Jeśli inflacja w 2027 r. będzie wyższa niż prognozuje MF, to skalę wydatków w 2028 r. będzie można odpowiednio zwiększyć, a w przeciwnym razie trzeba będzie ją zredukować. Należy też pamiętać o automatycznych klauzulach indeksacyjnych na kolejne lata. 

Pamiętajmy też o wieloletnim planowaniu, do którego zachęcają nas unijne instytucje i które jest obecne w praktyce budżetowej na przykład Holandii, Szwecji czy Finlandii. Mamy szereg dowodów empirycznych, o których piszą między innymi badacze z Uniwersytetu Maryland i Banku Światowego na łamach "Journal of Public Economics", na to, że w długiej perspektywie takie podejście stabilizuje sytuację finansów publicznych. I właśnie na stabilnej sytuacji budżetowej nam wszystkim w Polsce powinno zależeć.