Państwo w końcu dostrzegło szarą strefę. Miliardy poza kontrolą

– W końcu wybrzmiało publicznie, że szara strefa w Polsce istnieje – mówi money.pl Monika Kosińska-Pyter, prezeska Federacji Konsumentów, która od dawna ostrzega przed tym zjawiskiem.

W piątek, 9 października, Ministerstwo Sprawiedliwości zaprosiło przedstawicieli rynku finansowego, organizacji konsumenckich i ekspertów do rozmowy o szarej strefie pożyczkowej. Dyskusja trwała cztery i pół godziny, a jej głównym tematem były pożyczki udzielane poza kontrolą państwa, skala tego zjawiska oraz sytuacja osób, które nie mogą już pożyczyć pieniędzy w banku ani w legalnie działającej firmie pożyczkowej.

To istotna zmiana w podejściu resortu do problemu, który organizacje konsumenckie sygnalizowały już kilka lat temu. Jeszcze w maju 2025 r., gdy money.pl opisywał wyniki badań Federacji Konsumentów, Ministerstwo Sprawiedliwości nie zapowiadało szybkiej oceny skuteczności przepisów antylichwiarskich, wprowadzonych w 2022 r. przez resort kierowany wówczas przez Zbigniewa Ziobrę. Na nasze pytania odpowiedziało krótko:

Kontrola skuteczności przepisów wprowadzonych ustawą z 6 października 2022 r. zostanie przeprowadzona dopiero w 2028 r.

Od tamtej odpowiedzi minęło niespełna półtora roku. Ministerstwo publicznie uznało szarą strefę za problem wymagający dyskusji i zaprosiło do rozmów tych, którzy wcześniej alarmowali o jej rozroście. Na razie nie oznacza to jednak przyspieszenia zapowiedzianej kontroli ustawy antylichwiarskiej. Resort włączył temat do prac nad nową ustawą o kredycie konsumenckim, ale konkretnych rozwiązań jeszcze nie przedstawił.

W maju 2025 r. money.pl jako pierwszy opisał wyniki badania Federacji Konsumentów dotyczącego Polaków, którzy po odmowie finansowania przez bank lub firmę pożyczkową szukali pieniędzy u prywatnych pożyczkodawców. Ich relacje pokazały, jak wygląda rzeczywistość poza rynkiem regulowanym i nadzorowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Jeden z uczestników badania opowiadał o mężczyźnie, który zaproponował mu 1000 zł pożyczki na miesiąc. Do oddania było 2000 zł, a każdy dzień spóźnienia oznaczał dodatkowe 100 zł. W razie problemów ze spłatą po pieniądze mieli przyjechać "chłopaki z miasta".

Inni badani opisywali pożyczki zabezpieczane sprzętem domowym, niejasne umowy, astronomiczne koszty i groźby. Wspólny mianownik był jeden: wcześniej nie otrzymali pieniędzy na legalnym rynku. Potrzeba pożyczenia gotówki jednak nie zniknęła.

Wszystko to działo się już po wejściu w życie zaostrzonych przepisów antylichwiarskich z 2022 r. Reforma przygotowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości pod kierownictwem Zbigniewa Ziobry miała chronić konsumentów przed nadmiernymi kosztami pożyczek i wyeliminować patologiczne praktyki. Ograniczyła maksymalne koszty pozaodsetkowe, zaostrzyła zasady badania zdolności kredytowej i objęła firmy pożyczkowe nadzorem KNF.

Jednocześnie z rynku zniknęły setki legalnie działających podmiotów, a dostęp do finansowania dla osób o słabszej sytuacji finansowej stał się trudniejszy. Jak opisywaliśmy w ubiegłym roku, liczba instytucji pożyczkowych skurczyła się z ponad 500 do około 100. W grudniu 2024 r. odrzucano 77 proc. wniosków o pożyczkę w instytucjach pozabankowych.

Federacja Konsumentów ostrzegała, że część odrzuconych klientów trafia do prywatnych pożyczkodawców, którzy działają poza regulowanym rynkiem i nie przestrzegają ograniczeń przewidzianych w przepisach.

Już podczas prac nad ustawą antylichwiarską sygnalizowaliśmy ustawodawcy, że taki problem może się pojawić. I niestety pojawił się – mówiła nam wówczas prezeska Federacji Konsumentów.

Organizacja apelowała o zbadanie skutków nowych przepisów, wskazując, że ich zaostrzenie nie wyeliminowało zapotrzebowania na pożyczki wśród osób, które nie mają zdolności kredytowej. Tymczasem odpowiedź Ministerstwa Sprawiedliwości odsyłała do 2028 r.

Teraz do relacji konsumentów dochodzą liczby. Na początku 2026 r. Warsaw Enterprise Institute opublikował raport dotyczący szarej strefy na rynku pożyczek pozabankowych. Autorzy oszacowali wartość pożyczek udzielanych poza regulowanym rynkiem na 5,1 mld zł rocznie. Według ich wyliczeń nawet co szósta transakcja pożyczkowa mogła odbywać się poza ramami prawnymi.

Podczas piątkowego spotkania w resorcie sprawiedliwości prezes WEI Piotr Palutkiewicz przedstawił zaktualizowane szacunki. Wynika z nich, że wartość transakcji zawieranych poza regulowanym rynkiem wzrosła do 5,3 mld zł w ciągu ostatnich 12 miesięcy, czyli o 200 mln zł w porównaniu z poprzednim okresem.

– Poza kontrolą państwa zawarto szacunkowo 1,2 miliona transakcji pożyczkowych. Wartość tego obrotu w ciągu ostatnich 12 miesięcy wynosiła 5,3 miliarda złotych. Jest to wzrost w stosunku do roku ubiegłego o 200 milionów złotych. Udział szarej strefy w rynku wynosi ok. 11 proc. – wyliczał Piotr Palutkiewicz.

Trzeba jednak pamiętać, że to szacunki, a nie dane z oficjalnego rejestru. Ministerstwo samo przyznaje, że dokładne zmierzenie szarej strefy jest niezwykle trudne, ponieważ pożyczki udzielane poza regulowanym rynkiem nie trafiają do systemów sprawozdawczych.

Skalę wykluczenia z legalnego rynku pokazują również dane Związku Przedsiębiorstw Finansowych, opracowane na podstawie informacji CRIF. Od lipca 2025 r. do czerwca 2026 r. blisko pół miliona osób nie otrzymało finansowania, o które się ubiegało. Odrzucono aż 83,5 proc. wniosków.

Nie oznacza to oczywiście, że wszyscy ci konsumenci trafili do szarej strefy. Jednak według szacunków WEI aż 45 proc. osób po odmowie finansowania szuka pieniędzy poza rynkiem regulowanym. Gdy pożyczka potrzebna jest na wydatki związane ze zdrowiem, odsetek ten wzrasta do 73 proc.

Dla takich osób odmowa w banku czy firmie pożyczkowej nie zawsze oznacza koniec poszukiwań. Bywa początkiem znacznie poważniejszych problemów.

Piątkowe spotkanie nie było przypadkowe. Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowuje nową ustawę o kredycie konsumenckim, która ma wdrożyć do polskiego prawa unijną dyrektywę CCD2. Jej celem jest wzmocnienie ochrony konsumentów, przeciwdziałanie nadmiernemu zadłużeniu oraz uporządkowanie zasad udzielania kredytów i pożyczek.

Problem w tym, że Polska jest już spóźniona. Państwa członkowskie miały przyjąć i opublikować przepisy wdrażające dyrektywę do 20 listopada 2025 r. Nowe regulacje powinny być stosowane od 20 listopada 2026 r., czyli za nieco ponad miesiąc. Tymczasem resort sprawiedliwości nie przedstawił jeszcze własnego projektu ustawy.

Historia tych przepisów jest zresztą znacznie dłuższa. Początkowo za ich przygotowanie odpowiadał Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jego prezes Tomasz Chróstny otrzymał upoważnienie od premiera w kwietniu 2024 r. Pierwszy projekt opublikowano w lipcu 2025 r., a poprawioną wersję w marcu 2026 r.

Dwa miesiące później prace niespodziewanie przerwano. 18 maja premier odebrał prezesowi UOKiK upoważnienie do prowadzenia projektu. Minister nadzorujący prace rządu Maciej Berek zapowiedział rozpoczęcie prac od nowa, argumentując to potrzebą uniknięcia nadmiernej regulacji rynku.

Ostatecznie przygotowanie ustawy przejęło Ministerstwo Sprawiedliwości. Jak opisywaliśmy wcześniej w money.pl, jednym z najbardziej spornych zagadnień pozostaje sankcja kredytu darmowego, która pozwala konsumentowi w określonych przypadkach spłacić kredyt bez odsetek i innych kosztów.

Teraz resort rozpoczął serię spotkań z przedstawicielami rynku. Piątkowa dyskusja o szarej strefie była pierwszą z trzech zaplanowanych na październik. Kolejne mają dotyczyć sankcji kredytu darmowego oraz badania zdolności kredytowej.

Według relacji uczestników spotkania, z którymi rozmawiał money.pl, nowy projekt jest już praktycznie gotowy. Jego ostateczna wersja ma zostać upubliczniona po zakończeniu konsultacji.

Piątkowe spotkanie pokazało również, że spór o przyszłość rynku kredytowego nie sprowadza się wyłącznie do kosztów pożyczek czy sankcji nakładanych na banki.

– To, o co mi osobiście chodziło, to jest zerwanie z narracją, że dyrektywa sprowadza się do dyskusji o sankcji kredytu darmowego – mówiła podczas spotkania dr Aneta Wiewiórowska-Domagalska, pełnomocniczka ministra sprawiedliwości ds. ochrony praw konsumentów.

Z kolei Dawid Rapkiewicz, przedstawiciel Rzecznika Finansowego, zwracał uwagę na konieczność pogodzenia dwóch celów: ochrony konsumentów przed nadmiernym zadłużeniem oraz zapewnienia im dostępu do bezpiecznego finansowania. Chodzi o to, by przepisy chroniące przed nieodpowiedzialnym pożyczaniem pieniędzy nie prowadziły jednocześnie do wykluczenia finansowego i poszukiwania ratunku w szarej strefie.

To właśnie na tę sprzeczność Federacja Konsumentów zwracała uwagę już podczas prac nad ustawą antylichwiarską z 2022 r. Zaostrzenie przepisów miało uderzyć w lichwiarzy, ale nie rozwiązało problemu osób, które nie mają wystarczającej zdolności kredytowej, a mimo to potrzebują pieniędzy.

Nie oznacza to, że odpowiedzią powinno być automatyczne złagodzenie zasad udzielania pożyczek. Obowiązek badania zdolności kredytowej ma przecież chronić konsumentów przed spiralą zadłużenia. Problem pojawia się wtedy, gdy osoba, której legalny pożyczkodawca odmawia finansowania, trafia do kogoś, kto nie sprawdza niczego, za to żąda astronomicznych odsetek i nie cofa się przed groźbami.

Po niemal czterech latach od uchwalenia ustawy antylichwiarskiej państwo zaczęło publicznie rozmawiać o tym, co dzieje się z konsumentami odsyłanymi z kwitkiem przez legalnych pożyczkodawców.

Na razie nie wiadomo jednak, czy i w jaki sposób nowe przepisy mają ograniczyć szarą strefę. Ministerstwo nie przedstawiło konkretnych rozwiązań, które pozwoliłyby ocenić, czy zamierza zmienić zasady dostępu do finansowania, wzmocnić działania wobec nielegalnych pożyczkodawców, czy postawić przede wszystkim na edukację konsumentów.