200 mld zł z ETS dla Polski. "Rozpływają się w budżecie"

Polscy politycy, niezależnie od barw, od lat krytykują ETS, argumentując, że podnosi ceny energii i osłabia konkurencyjność przemysłu. Spór dotyczy jednak głównie sposobu naprawy systemu. PiS chce z niego "wychodzić", rządząca koalicja naciska na spowolnienie i złagodzenie restrykcji oraz opóźnienie ETS2, który rozszerzy handel emisjami m.in. na sektory transportowy i budowlany.

W ostatnich tygodniach także Francja, Niemcy, Hiszpania i Estonia wezwały Komisję Europejską do ograniczenia presji wynikającej z funkcjonowania rynku emisji. Europa nie może jednocześnie nakładać coraz wyższych kosztów klimatycznych i oczekiwać, że przemysł będzie skutecznie konkurował z producentami z USA czy Chin – twierdzą.

W podobnym tonie komentował ostatnio na łamach "Politico" Marcin Laskowski, wiceprezes zarządu Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej, stowarzyszenia, którego członkami są m.in. największe firmy energetyczne w Polsce.

– Jeśli europejski przemysł płaci o wiele więcej za energię elektryczną niż jego globalni konkurenci, a jednocześnie ponosi wyższe koszty regulacji związanych z klimatem, decydenci polityczni nie mogą po prostu zakładać, że przedsiębiorstwa będą trwały, inwestowały i tworzyły miejsca pracy w UE – pisał Laskowski.

W Brukseli nie mówi się o likwidacji systemu EU ETS, lecz o reformie. Część jej założeń KE ujawniła jeszcze przed ostatecznym ich ogłoszeniem. Dla Polski, ale też takich państw jak Czechy, Słowacja, Rumunia, Bułgaria czy Grecja, odczuwalne byłoby np. ograniczanie po 2030 r. darmowych uprawnień do emisji CO2. Ich największymi beneficjentami są u nas ciepłownictwo i przemysł energochłonny. KE rozważa jednak spowolnienie tego ograniczenia po 2030, a nawet 2040 r. dla sektorów, w których dekarbonizacja jest najtrudniejsza. Warunkiem miałyby być realne inwestycje tych branż w transformację energetyczną.

Komisja pracuje też m.in. nad wartym 30 mld euro funduszem dla projektów dekarbonizacyjnych – ETS Investment Booster. Prawdopodobnie zmieni także działanie mechanizmu rezerwy stabilności rynkowej (Market Stability Reserve, MSR). Chodzi o rezygnację z automatycznego unieważniania nadwyżek uprawnień, które trafiają do rezerwy. KE podaje, że w 2023 r. unieważniono ich 2,5 mld, rok później – 381 mln, a w 2025 r. – 271 mln. W przypadku reformy zamiast do śmieci te uprawnienia mogłyby wrócić do sprzedaży, pomóc w stabilizacji cen i niwelowaniu tzw. luki ETS.

Jak wyjaśnia analityk Instytutu Reform Michał Wojtyło, "luka ETS" to różnica między zapotrzebowaniem przedsiębiorców na uprawnienia do emisji a pulą uprawnień przypadającą państwu. – W całym systemie sprzedaje się mniej uprawnień niż wynosi zapotrzebowanie europejskich firm, a korzystają na tym te przedsiębiorstwa, które zainwestowały w zakup nadmiaru uprawnień z wyprzedzeniem, gdy ceny były niższe – tłumaczy Wojtyło. To od tych firm, na rynku wtórnym, przedsiębiorstwa w UE muszą kupować brakujące uprawnienia.

Choć w debacie publicznej często pojawiają się tezy o "wielomiliardowych stratach Polski" na ETS, to wyliczenia Instytutu Reform z raportu "Jawne koszty, ukryte korzyści" pokazują bardziej złożony obraz. Po pierwsze, "wiele" miliardów nie dotyczy jednego roku, lecz kilku lat, po drugie, liczba miliardów zmienia się w zależności od tego, jak się ją liczy.

Jak tłumaczy Wojtyło, który jest współautorem raportu, jeśli uwzględnić wszystkie korzyści płynące z EU ETS, czyli wpływy z aukcji uprawnień, środki z unijnych funduszy, darmowe uprawnienia dla przemysłu oraz możliwość odzyskania części uprawnień zgromadzonych w MSR, Polska w latach 2021–2025 otrzymała z systemu o około 13 mld zł mniej, niż polskie firmy wydały na zakup uprawnień do emisji. Gdyby pominąć potencjalny zwrot uprawnień z MSR, deficyt wzrósłby do około 27 mld zł (poniżej 0,15 proc. PKB rocznie). W samym 2024 r. wyniósł on około 1,6 mld zł, czyli ok. 0,05 proc. PKB.

– Ten deficyt może się jednak zmniejszyć, a nawet przerodzić się w nadwyżkę. Stałoby się tak, jeżeli w przyszłości, w wyniku niedoboru na rynku, wrócą na aukcje uprawnienia, które dziś znajdują się w ogólnoeuropejskiej rezerwie – tłumaczy analityk i ocenia, że właśnie dlatego propozycja KE, by zrezygnować z unieważniania uprawnień jest dla Polski ważna.

Według Instytutu Reform w latach 2012-2025 polski rząd i polskie podmioty otrzymały z systemu EU ETS ponad 200 mld zł. Aż 165 mld zł z tej puli wpłynęło w ciągu ostatnich pięciu lat. Bilans uwzględnia wpływy z aukcji, ale też m.in. z Funduszu Modernizacyjnego, Funduszu Innowacyjnego czy programu RePowerEU w ramach KPO. Dla 2025 r. uwzględniono też ówczesną sprzedaż uprawnień na poczet przyszłych wpływów ze Społecznego Funduszu Klimatycznego. Jeśli chodzi o sam tylko Fundusz Modernizacyjny, Polska jest jego największym beneficjentem. W latach 2024–2030 mamy otrzymać około 34 proc. jego budżetu.

Jak czytamy w raporcie Instytutu, w ostatnich latach roczne przychody z krajowych aukcji i unijnych funduszy wyniosły między 11 a 37 mld zł. W 2024 r. była to równowartość ok. 45 proc. wydatków na program Rodzina 800+, 10 proc. wpływów z VAT, 30 proc. PIT oraz blisko połowy CIT. – To więcej niż wydatki państwa na wiele pojedynczych obszarów, m.in. rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo, gospodarkę mieszkaniową i komunalną, a także świadczenia z tytułu bezrobocia oraz zasiłki mieszkaniowe – dodaje Wojtyło.

Zgodnie z dyrektywą o EU ETS dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji powinny być przeznaczane na cele klimatyczne i transformację energetyczną. Do 2023 r. państwa członkowskie były zobowiązane wydatkować na te cele co najmniej połowę wpływów z aukcji, a po reformie systemu w 2023 r. całość lub – co kluczowe – jej równowartość.

Z danych pozyskanych przez Oko.press z Ministerstwa Klimatu wynika, że w dwóch pierwszych pełnych latach rządów Donalda Tuska (2024-2025) Polska z ETS pozyskała ponad 32,5 mld zł, do budżetu przesunęła ponad 26 mld zł, a bezpośrednio na cele związane z klimatem wydała… 32 miliony zł. Niespełna 0,1 proc. całej kwoty.

Gospodarowanie środkami z ETS w latach 2013-2023 (rządy PO, a potem PiS) badała wcześniej Najwyższa Izba Kontroli. Według jej raportu dochody ze sprzedaży uprawnień wyniosły w tym czasie blisko 94 mld zł, z czego jedynie niecałe 1,3 proc. przekazano bezpośrednio na cele dekarbonizacyjne. "System gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS w Polsce został zorganizowany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie faktycznego wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku niemal 90 proc. uzyskanych środków" – brzmiał jeden z wniosków NIK. Jednocześnie wszystko było zgodne z prawem. Jak to możliwe?

Fundacja ClientEarth już nie raz wypominała rządom "kreatywną księgowość". Jak wyjaśnia członek zarządu i prawnik tej organizacji Wojciech Kukuła, polega to na bieżącym "kredytowaniu" działalności państwa z dochodów z ETS i raportowaniu do Brukseli inwestycji powstałych z innych środków.

– Kolejne polskie rządy korzystają, niestety, z luk w unijnym prawie i literalnego brzmienia przepisów dyrektywy o ETS. Te obligują jedynie do wydawania "równowartości" krajowych dochodów na transformację energetyczną. Mowa więc raczej o braku efektywności wydatkowania pieniędzy niż o łamaniu prawa – Kukuła zgadza się z wnioskiem NIK.

Dodaje, że Polska nie jest w tym procederze odosobniona, choć są też pozytywne przykłady. W Niemczech pieniądze z ETS trafiają np. do Funduszu Klimatu i Transformacji (KTF). Pomysł powołania w Polsce podobnej instytucji – Funduszu Transformacji Energetyki – pojawił się jeszcze przed pandemią Covid-19, za czasów rządów PiS. – Ale potem spotykał się z obstrukcją kolejnych ministrów finansów, dla których dochody z ETS to oczywiście świetne źródło łatania dziury budżetowej – mówi prawnik.

Powrót do pomysłu Funduszu Transformacji Energetycznej postuluje Instytut Reform, bo, jak mówi Michał Wojtyło, "pełne wykorzystanie potencjału przychodów z aukcji w systemie wymaga zwiększenia efektywności i przejrzystości wydatkowania miliardów złotych, które obecnie rozpływają się w budżecie bez strategicznego namysłu". – Choć wydzielenie wszystkich przychodów z aukcji do Funduszu jest politycznie trudne, to przeznaczenie na początku na ten cel nawet od 4 do 25 proc. oznaczałoby między 0,6 a 4 mld zł rocznie na inwestycje – przekonuje ekspert.

O tym, że reforma ETS skupi się na przekierowaniu dochodów ze sprzedaży uprawnień na inwestycje w czyste technologie, mówiła przewodnicząca KE Ursula von der Leyen. Jak przekonywała, sprzedaż uprawnień do emisji od 2005 r. przyniosła UE ponad 260 mld euro (ok. 1,1 bln zł) i na poziomie europejskim 100 proc. jest reinwestowanych w czyste technologie.

– Ale na poziomie krajowym jest inaczej. Na tym będzie skupiać reforma systemu ETS tego lata. Dochody z ETS muszą zostać ponownie skierowane do europejskich przedsiębiorstw. Te pieniądze pochodzą z przemysłu i muszą zostać wykorzystane na budowę czystych gałęzi przemysłu przyszłości – mówiła szefowa KE.

Wojciech Kukuła nie spodziewa się rewolucyjnych zmian, lecz długich negocjacji, by weszły w życie. – System ETS nie działa tak źle, jak malują go populiści. Emisje spadają na konkurencyjnych zasadach, a europejskie rządy zarabiają na systemie – przekonuje prawnik ClientEarth i dodaje:

– Dobrze byłoby, gdyby nadchodząca reforma faktycznie w większym stopniu skupiała się na pomocy w dekarbonizacji przemysłu, czyli na przykład przedłużeniu mechanizmu darmowych uprawnień, ale w zamian za innowacyjne projekty modernizacyjne, uniezależniające Europę od importowanych paliw. Innymi słowy: to tam przekierowany powinien zostać strumień pieniędzy z ETS. Energetyka ma już moment przełomu technologicznego za sobą i teraz kluczowa jest kwestia przyspieszenia zielonych inwestycji, ale te najczęściej opłacają się w tym sektorze już na rynkowych zasadach.

Michał Wojtyło zwraca z kolei uwagę, że dla Polski szczególnie korzystne byłoby przedłużenie działania Funduszu Modernizacyjnego po 2030 r. oraz wygodne warunki dostępu do ETS Investment Booster. – Drugi kierunek to zwiększenie podaży uprawnień na rynku. Niższa cena uprawnień dałaby przemysłowi więcej elastyczności i czasu w dostosowaniu się do celów redukcyjnych – dodaje.

Przywołuje też kolejne szacunki z raportu Instytutu Reform: do 2032 r. z krajowych aukcji i Funduszu Modernizacyjnego polski rząd może mieć do dyspozycji nawet 200 mld zł. Jeśli Fundusz Modernizacyjny zostanie utrzymany po 2030 r. i uda się wypracować korzystne zasady w ramach ETS Investment Booster, kwota może do 2040 r. przekroczyć 360 mld zł. Pytanie, jak ją wydamy?