Czas na półśrodki minął. Polski system emerytalny jest sprzeczny. Ratujmy go [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Pod dyplomatycznym językiem unijnych procedur kryje się diagnoza trzech pętli zaciskających się na systemie: drastycznego spadku adekwatności świadczeń (relacja przeciętnej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia spadła z 66 proc. w 2005 r. do 55 proc. w 2024 r., a spadnie poniżej 30 proc. w 2070 r., czyli dla czytających ten tekst), dyskryminacji kobiet w systemie emerytalnym zakorzenionej w ich niższym wieku emerytalnym oraz erozji standardowych form zatrudnienia, które są podstawą stabilnego funkcjonowania i finansowania systemu emerytalnego.

Prognoza, że do 2040 r. aż połowa emerytów w Polsce będzie otrzymywać świadczenie emerytalne nieprzekraczające kwoty najniższej emerytury, to nie odległe ryzyko – to realny scenariusz wynikający z konstrukcji systemu emerytalnego opartego na zdefiniowanej składce.

Aby zrozumieć skalę wyzwania, musimy porzucić złudzenie, że w Polsce istnieje jeden, spójny system emerytalny. Mamy do czynienia z głęboko sfragmentaryzowanym archipelagiem rozwiązań specjalnych, które bezlitośnie punktuje Rada UE. Ta fragmentaryzacja generuje potężne napięcia – uprzywilejowane grupy konsumują zasoby budżetowe w oderwaniu od realiów demograficznych i rynkowych, przerzucając koszty tej konsumpcji na resztę społeczeństwa.

Niestety dyskutując nad pojedynczymi rozwiązaniami politycznie i społecznie trudno je kwestionować, przecież każdy zasługuje na wyróżnienie, bowiem jego praca jest ważna – co można było ostatnio zauważyć w dyskusji nad rozwiązaniami emerytalnymi dla artystów. Jednak takie myślenie przez ostatnie kilkadziesiąt lat doprowadziło nas do miejsca, w którym jesteśmy obecnie, a jesteśmy już w sytuacji bardzo złej.

Najbardziej jaskrawym przykładem konieczności zmian pozostaje ubezpieczeniowy system rolniczy – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). System ten, dedykowany rolnikom reprezentującym ponad 10 proc. wszystkich emerytów i rencistów w kraju, stał się dotowaną z budżetu państwa instytucją (pochłaniającą około 0,7 proc. PKB w 2025 r.). Wspomniany unijny raport wprost obnaża jeden z najistotniejszych problemów tego modelu: składki na ubezpieczenie społeczne pobierane od wielkoobszarowych, zamożnych rolników w żaden sposób nie odzwierciedlają ich realnych poziomów dochodów.

Co gorsza, obecne zasady rządzące uprawnieniami emerytalnymi w KRUS oraz niewłaściwe reguły kalkulacji i transferu kapitału emerytalnego do systemu powszechnego (ZUS) działają antybodźcowo. Rolnicy, zwłaszcza ci z długimi okresami składkowymi w KRUS, nie mają żadnego ekonomicznego interesu, by przejść do systemu powszechnego w ZUS. Ubezpieczenie społeczne rolników konserwuje więc nieefektywność strukturalną i ukrywa realne dochody pod płaszczykiem ochrony tradycyjnego rolnictwa.

Obok KRUS-u funkcjonują jeszcze bardziej radykalne enklawy bezskładkowe, czyli służby mundurowe (żołnierze, policjanci i funkcjonariusze innych kilkunastu formacji służb), a także sędziowie i prokuratorzy.

Przedstawiciele tych profesji otrzymują relatywnie wysokie świadczenia emerytalne bez odprowadzania składek w trakcie swojej aktywności zawodowej. Ich emerytury, często otrzymywane przez osoby przed 40. rokiem życia, w 100 proc. obciążają bezpośrednio budżet państwa.

O ile specyfika służby mundurowej uzasadnia odrębność systemu ze względów bezpieczeństwa państwa, o tyle brak jakiegokolwiek powiązania tych systemów z rynkową i demograficzną rzeczywistością tworzy głębokie poczucie niesprawiedliwości społecznej i uniemożliwia elastyczne zarządzanie finansami publicznymi w dobie kryzysu.

Kolejną, specyficzną i silnie sfragmentaryzowaną enklawą w polskim krajobrazie zabezpieczenia społecznego są rozwiązania dedykowane osobom prowadzącym działalność twórczą lub artystyczną. Przepisy emerytalne wciąż sankcjonują historyczne prawo do obniżonego wieku emerytalnego dla wybranych grup artystów – zależnie od specyfiki i uciążliwości zawodu, tancerze czy kaskaderzy mogą ubiegać się o świadczenia już w wieku 40 lat (kobiety) i 45 lat (mężczyźni), soliści wokalni czy muzycy grający na instrumentach dętych w wieku 45/50 lat, a aktorzy i dyrygenci w wieku 55 lat.

W powszechnym systemie ZUS przedsiębiorcy traktowani są w sposób skrajnie odmienny od pracowników najemnych – zamiast odprowadzania składek od realnego, wypracowanego dochodu, prawo pozwala im na korzystanie z konstrukcji ryczałtowej minimalnej podstawy wymiaru składek, powiązanej z prognozowanym przeciętnym wynagrodzeniem. System ten jest dodatkowo sfragmentaryzowany przez mechanizmy preferencyjne: od "Ulgi na start" zwalniającej z ubezpieczeń społecznych, przez dwuletni okres "Małego ZUS-u" opartego na minimalnym wynagrodzeniu, aż po rozwiązanie "Mały ZUS Plus", uzależniające podstawę składek od przychodu.

Do tego sfragmentaryzowanego obrazu należy dopisać kolejne, odrębne subsystemy i ścieżki przejściowe. Swoje własne, autonomiczne rozwiązania w systemie emerytalnym od lat posiadają nauczyciele – zarówno w postaci historycznej Karty Nauczyciela (art. 88), jak i najnowszych przepisów wprowadzających na powrót możliwość przechodzenia na emeryturę bez względu na wiek po wykazaniu określonego stażu pracy.

Równolegle funkcjonuje liczny segment osób wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (od hutników i górników po wybrane zawody medyczne czy lotnicze), dla których ustawodawca przewidział odrębne zasady i mechanizmy, takie jak emerytury pomostowe czy rekompensaty. Choć uwarunkowane medyczną oceną zdolności do pracy w trudnych warunkach, rozwiązania te stanowią kolejny wyłom z jednolitego, powszechnego systemu zdefiniowanej składki.

Osobnym, silnie zinstytucjonalizowanym mikrosystemem jest mechanizm dedykowany osobom duchownym wszystkich zarejestrowanych wyznań religijnych. Choć formalnie podlegają oni ubezpieczeniom w ZUS, ich składki są w ogromnym stopniu dotowane bezpośrednio z kasy państwa za pośrednictwem Funduszu Kościelnego.

W przypadku zakonników w zakonach klauzurowych czy misjonarzy budżet państwa pokrywa aż 100 proc. należnych składek emerytalno-rentowych. Dla pozostałych duchownych (np. proboszczów czy wikariuszy) dofinansowanie to wynosi zazwyczaj 80 proc., a oni sami opłacają jedynie symboliczne 20 proc. wyliczonej kwoty, najczęściej od poziomu minimalnej podstawy wymiaru. To klasyczny reżim hybrydowy, w którym państwo zdejmuje z wybranej grupy obowiązek pełnej współodpowiedzialności za własny kapitał emerytalny, trwale obciążając podatników.

Krajobraz emerytalnych wyjątków uzupełniają rozwiązania o charakterze "nagrodowym", które funkcjonują całkowicie poza formalnym systemem emerytalnym. Mowa o tzw. "emeryturach" olimpijskich, czyli bezskładkowych świadczeniach pieniężnych przyznawanych dożywotnio z budżetu państwa reprezentantom Polski, którzy zdobyli medale na igrzyskach olimpijskich, paraolimpijskich oraz innych wydarzeniach sportowych. Świadczenia te, wypłacane po ukończeniu 40. roku życia i niezależnie od innych dochodów, nie podlegają standardowemu oskładkowaniu ani opodatkowaniu. Choć honorowanie wybitnych sukcesów sportowych jest normą cywilizacyjną, włączanie takich transferów do ogólnego portfela obciążeń państwa bez spójnego powiązania ich z jednym systemem świadczeń stanowi kolejny element instytucjonalnego rozproszenia.

Co gorsza, zamiast systemowego scalania, polski ustawodawca regularnie ulega pokusie tworzenia mikroprzywilejów o charakterze stricte politycznym i wyborczym. Przykładem tego są wprowadzane w ostatnich latach celowe dodatki emerytalne – m.in. specjalne dodatki ratownicze dla strażaków ochotników (OSP) czy świadczenia pieniężne dla osób pełniących funkcję sołtysa. Choć motywowane docenieniem ważnej roli społecznej na wsiach i w małych ojczyznach, mechanizmy te – finansowane z budżetu państwa jako stałe transfery socjalne powiązane z wiekiem emerytalnym – działają destrukcyjnie na spójność systemu. Przekształcają one system emerytalny w narzędzie uznaniowej polityki socjalnej, całkowicie zamaskowanej i oderwanej od podstawowego celu ubezpieczeń społecznych, jakim jest ochrona przed ryzykiem starości na bazie wypracowanego dochodu.

Współczesny rynek pracy ulega bezprecedensowej rekonfiguracji, którą unijny raport opisuje poprzez niepokojący wzrost liczby cywilnoprawnych form zatrudnienia oraz dominację specyficznego samozatrudnienia (jednoosobowych działalności gospodarczych niezatrudniających pracowników). Obie te grupy często funkcjonują poza tradycyjnym modelem ubezpieczeniowym.

Dobrowolność ubezpieczenia chorobowego, optymalizacja podatkowo-składkowa i opłacanie składek od minimalnych, ustawowych progów (często drastycznie oderwanych od realnych zarobków) sprzyjają osłabieniu funkcji redystrybucyjnej i solidarnościowej systemu. W skali indywidualnej rozwiązania te mogą przynosić krótkookresowe korzyści finansowe, jednak w perspektywie długoterminowej generują potężny dług społeczny i zwiększają ryzyko ubóstwa emerytalnego.

Wzorowana na historycznych procesach unifikacji systemów prawnych i ubezpieczeniowych, nowa – postulowana przez autorów - ustawa scaleniowa musi dokonać systemowej integracji wszystkich rozproszonych reżimów pod jednym dachem pojęciowym i instytucjonalnym. Jej filarami powinny być:

1. Jednolita definicja dochodu ubezpieczeniowego: Każda forma aktywności zarobkowej – czy to umowa o pracę, kontrakt cywilnoprawny, działalność gospodarcza, czy produkcja rolna wielkoobszarowych gospodarstw (przedsiębiorstw rolnych) – musi podlegać identycznym regułom oskładkowania. Bezwzględnie muszą zostać wyeliminowane sytuacje, w których wybór formy zatrudnienia wynika głównie z różnic w kosztach składek i podatków, a nie z rzeczywistego charakteru wykonywanej pracy. Jest to warunkiem koniecznym ujednolicenia systemu.

2. Koniec enklaw bezskładkowych poprzez systemową konsolidację i włączenie do powszechnego systemu wszystkich dochodów, które dotychczas funkcjonowały w uprzywilejowanych reżimach bezskładkowych.

3. Dostosowanie wieku emerytalnego do realiów demograficznych: ustawa scaleniowa musi wprost odpowiedzieć na wezwanie Rady UE dotyczące wydłużania aktywności zawodowej oraz wyrównania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. Utrzymywanie niższego wieku emerytalnego kobiet pogłębia lukę emerytalną i zwiększa ryzyko ubóstwa w starszym wieku.

4. Finalnie, merytoryczne opracowanie jednego systemu emerytalnego, w którym każdy przywilej, odrębne rozwiązanie będą efektem merytorycznej dyskusji, a nie historycznych uwarunkowań lub populistycznych decyzji.

Polska próbuje realizować dzisiaj skrajnie sprzeczne cele: z jednej strony ponosi gigantyczne, sztywne wydatki bieżące i zbrojeniowe (w pełni uzasadnione geopolitycznie), a z drugiej – uparcie utrzymuje sfragmentaryzowany, dziewiętnastowieczny w swojej strukturze, populistyczny model emerytalny pełen uprzywilejowanych podsystemów emerytalnych. Czas na półśrodki minął. Bez odważnej, systemowej konsolidacji i bez nowej ustawy scaleniowej, polski system emerytalny ugnie się pod ciężarem własnych sprzeczności, grzebiąc przy tym stabilność makroekonomiczną i skazując przyszłe pokolenia na instytucjonalnie zorganizowaną biedę, przy nadal wysokich wydatkach publicznych.

Tytuł artykułu pochodzi od redakcji

***

Autorzy: Zespół badawczy M.E.R.G.E. (Modernizing Employment, Retirement and Government Entitlements):

· dr hab. Damian Walczak, prof. UMK (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu)

· dr Sylwia Pieńkowska-Kamieniecka (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie)

· dr Antoni Kolek (Akademia Leona Koźmińskiego)