"Betonowa ściana". Rząd nie ma pomysłu na hamowanie długu [WYWIAD]

• Ministerstwo Finansów opublikowało niedawno strategię zarządzania długiem publicznym. W dokumencie znalazła się prognoza, zgodnie z którą w 2028 r. suma naszych zobowiązań przebije poziom 55 proc. PKB.
• - Proszę zauważyć, że nie spieramy się już o to, czy Polska naruszy wspomniany limit, tylko kiedy do tego naruszenia dojdzie. Resort potwierdza, że najedziemy wkrótce z impetem na "próg zwalniający" – komentuje prof. Andrzej Torój.
• Nasz rozmówca krytykuje również trzecią odsłonę rządowego pakietu "CPN". – Taki program powinien być kierowany do konkretnej grupy konsumentów, którzy potrzebują wsparcia, a nie do wszystkich – ocenia wiceszef Rady Fiskalnej.

Tomasz Setta, money.pl: Znamy już szczegóły rządowej "Strategii zarządzania długiem sektora publicznego". Samo słowo "strategia" sugeruje, że rządzący mają jakiś pomysł, jak trzymać dług pod kontrolą. Widać to w tym dokumencie?

Dr hab. Andrzej Torój, zastępca przewodniczącego Rady Fiskalnej, profesor SGH: Słowo "strategia" zostawmy na boku, nie doszukiwałbym się tutaj drugiego dna. Ministerstwo Finansów co roku o tej porze przygotowuje i publikuje dokument pod właśnie taką nazwą. Chciałbym podkreślić, że rządowa strategia zarządzania długiem nie podlega formalnie ocenie Rady Fiskalnej.

Niemniej przyglądamy się jej uważnie jako jedynemu dokumentowi, w którym publikowane są wieloletnie ścieżki długu. Prognozy te pozwalają nam bardziej precyzyjnie wnioskować, jaki będzie przyszły kształt polityki fiskalnej w horyzoncie najbliższych czterech lat niż np. tabele zawarte w wieloletnich założeniach makroekonomicznych, publikowanych dla analogicznego horyzontu kilka miesięcy wcześniej.

W takim razie co dokładnie chce nam przekazać rząd?

Najważniejsze wnioski Ministerstwo Finansów zawarło już na wstępie strategii. Po pierwsze, zobaczyliśmy w niej po raz pierwszy prognozę tego, co wydarzy się w 2030 r.

To o tyle ważne, że jeśli państwowy dług publiczny "netto" – zgodnie z przewidywaniami rządu – przekroczy próg 55 proc. w relacji do PKB w 2028 r., to stwierdzimy ten fakt w 2029 r., a finansowe konsekwencje poczujemy w budżecie państwa właśnie na 2030 r. Projekt takiego budżetu będzie musiał powstać w reżimie art. 86 ustawy o finansach publicznych, czyli z poważnymi ograniczeniami, które mają nie dopuścić do przebicia granicy 60 proc. PKB.

Warto zwrócić uwagę na pewien szczegół: do pierwszej z tabel Ministerstwo Finansów dopisało wiersz, w którym przedstawia prognozy długu Skarbu Państwa. W zeszłorocznej strategii tego wyszczególnienia tam nie było, choć dało się je znaleźć w głębi dokumentu. To właśnie dług Skarbu Państwa w relacji do PKB jest miarą, która po przekroczeniu progu 55 proc. nie ma prawa wzrosnąć.

Wszystko wskazuje na to, że w 2029 r. minister finansów będzie musiał przedstawić taki projekt budżetu na 2030 r., po realizacji którego dług Skarbu Państwa będzie rósł co najwyżej w tempie, w jakim rośnie nominalny PKB.

W strategii wyraźnie widzimy też, że polskie zadłużenie – liczone według różnych definicji – będzie w ciągu najbliższych kilku lat rosło, podczas gdy w 2030 r. odnotujemy spadek relacji tego zadłużenia do PKB, z wyjątkiem unijnej definicji EDP (unijna miara zadłużenia – przyp. red.). To zahamowanie długu będzie wynikiem konsolidacji, czyli oszczędności wymuszonych przekroczeniem granicy 55 proc. PKB.

O jakich dużych cięciach mówimy?

Rada Fiskalna szacuje, że w latach 2029–2030 czeka nas dostosowanie rzędu 140 miliardów złotych. To niekoniecznie muszą być w całości cięcia wydatków, lecz zapewne również działania po stronie dochodowej. Przypomnę, że ta kwota to nieco ponad połowa deficytu budżetowego planowanego na przyszły rok.

Ostateczna kwota będzie uzależniona od przyjętych założeń: w warunkach wyższej inflacji dostosowanie będzie mniejsze, ale przy wolniejszym wzroście gospodarczym skala cięć będzie musiała być większa.

Oszczędności, które wynikają wprost z art. 86 Ustawy o finansach publicznych – czyli ograniczenie waloryzacji rent i emerytur, równoważenie budżetów w samorządach czy zamrożenie wynagrodzeń w budżetówce – to będzie dopiero początek. Mówiąc obrazowo: w 2030 r. najedziemy z impetem na próg zwalniający umieszczony przed betonową "ścianą" 60 proc. PKB.

Ministerstwo Finansów prognozuje naruszenie progu 55 proc. PKB w 2028 r. Rada Fiskalna mówi z kolei o 2027 r. Kto ma rację? Co ma z tego wywnioskować nasz czytelnik?

Zdaniem Rady do przekroczenia progu 55 proc. PKB może nas z łatwością doprowadzić materializacja któregokolwiek z istotnych, znanych czynników ryzyka – nie wspominając już o tych nieznanych ryzykach, wymagających tworzenia buforów.

Różnica w naszych prognozach to przesunięcie o rok, tylko tyle i aż tyle. W scenariuszu Ministerstwa Finansów skutki przekroczenia progu materializują się w 2030 r. Jeżeli zaś potwierdzą się obawy Rady Fiskalnej, stanie się tak rok wcześniej i ostatnią kolumnę w tabeli można przesunąć, mniej więcej, o jedno oczko w lewo.

Proszę natomiast zauważyć ważniejszą rzecz: koniec końców nie dyskutujemy już o tym, czy państwowy dług publiczny "netto" przebije ustawowe ograniczenie 55 proc. PKB, tylko kiedy to się stanie.

Dużo mówimy o przekroczeniu ustawowego progu 55 proc. PKB, tymczasem minister Andrzej Domański najwięcej uwagi poświęca limitowi zapisanemu w konstytucji, czyli 60 proc. PKB. Słusznie?

Z jego perspektywy – słusznie, ponieważ zgodnie z prawem minister finansów nie może przygotować takiego projektu ustawy budżetowej, której bezpośrednią konsekwencją będzie naruszenie limitu 60 proc. Zupełnie inaczej jest z progiem 55 proc. – rządzący mają prawo zaprezentować taki budżet, wiedząc, że w przyszłości wywoła to określone prawem ekonomiczne konsekwencje.

Sądzę też, że minister oszczędnie komentuje sprawę 55 proc., bo nie jest to nowość. Resort sygnalizował już w przeszłości takie ryzyko, choćby w wieloletnich założeniach makroekonomicznych w kwietniu tego roku. W tym sensie to nie jest nowa wiadomość dla ekonomistów.

W rządowej strategii zarządzania długiem jest tylko jeden scenariusz rozwoju sytuacji. To błąd, że nie podchodzimy do tego wariantowo, zwłaszcza w tak niespokojnym otoczeniu geopolitycznym?

Rząd przedstawia takie warianty w publikowanym równolegle uzasadnieniu do finalnego projektu ustawy budżetowej. Ministerstwo Finansów bierze wówczas pod uwagę dwa scenariusze: słabszy od prognozowanego wzrost gospodarczy lub wyższy poziom stóp procentowych.

W tegorocznym projekcie resort przeanalizował sytuację, w której polska gospodarka będzie rosła wolniej od przewidywań o 1 punkt procentowy. Naszym zdaniem to spowoduje, że ryzyko naruszenia progu 55 proc. i ryzyko naruszenia 60 proc. PKB po prostu się przybliżą o rok, wraz ze wszystkimi konsekwencjami. W analizie wrażliwości MF takiego efektu nie widać i podnieśliśmy ten fakt w naszej opinii, a teraz czekamy na wyjaśnienie MF.

To jednak wyłącznie kwestia analityki. Osobną sprawą pozostaje to, czy jesteśmy na to gotowi. Powtórzę: w prowadzeniu polityki fiskalnej ważne jest tworzenie buforów, odpowiednich zapasów, które można wykorzystać w trakcie gwałtownego kryzysu. Skorzystaliśmy z nich hojnie, tak jak i reszta Europy, w 2020 r., kiedy wybuchła pandemia COVID-19.

Czy dobrze rozumiem, że przekaz rządowej strategii jest następujący: nie zrobimy absolutnie niczego, co uchroni nas przed naruszeniem progu 55 proc. PKB, a jedyna konsolidacja, jaką planujemy, to taki plan oszczędnościowy, który wymuszą na nas przepisy dopiero w 2030 r.?

Nie dostrzegam w tej strategii żadnej próby "wygładzenia" konsolidacji i rozłożenia tego procesu na kilka lat. Dokładnie taki wniosek sformułowała Rada Fiskalna w naszej opinii do wstępnego projektu ustawy budżetowej na przyszły rok.

Cytuję: "projekt prezentuje trwałą i głęboką nierównowagę finansów publicznych. Nie przedstawia działań, których wdrożenie zapewniłoby rozpoczęcie procesu konsolidacji, a Rada Ministrów nie wykorzystuje sprzyjających warunków gospodarczych do ograniczenia deficytu".

Jest natomiast sygnał, że do ograniczenia długu Skarbu Państwa – proszę zwrócić uwagę, że właśnie tą definicją operuje art. 86 ustawy – rząd będzie chciał w jeszcze większym stopniu wykorzystywać fundusze tworzone w Banku Gospodarstwa Krajowego.

Można wywnioskować to po analizie tegorocznej i zeszłorocznej strategii, gdzie widać, jak z biegiem lat szybko zwiększa się różnica pomiędzy długiem Skarbu Państwa czy też państwowym długiem publicznym (do których nie wlicza się długu BGK – przyp. red.) a całkowitym długiem sektora instytucji rządowych i samorządowych, który w 2030 r. jako jedyny ma wzrosnąć. W 2027 r. to już rekordowe 16,7 proc. PKB.

Rozmawiamy dziś o napiętej sytuacji finansów publicznych, która będzie wymagać wkrótce bolesnych cięć. W tym samym czasie Ministerstwo Finansów rezygnuje z miliardów złotych wpływów do budżetu, wprowadzając trzecią odsłonę pakietu "CPN". Widzi pan tutaj brak spójności?

Nasze stanowisko dotyczące pakietu "CPN" przedstawiliśmy jako Rada Fiskalna już w kwietniu tego roku, kiedy rząd po raz pierwszy zdecydował się na takie rozwiązania. Wszystkie nasze argumenty wyrażone w tamtym stanowisku pozostają aktualne.

Zgodnie z zasadami OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – przyp. red.) tego typu programy wsparcia dla obywateli powinny spełniać kryteria trzech "T": timely, temporary i targeted. W przełożeniu na polski, rządowe pakiety pomocowe powinny być wdrażane odpowiednio szybko, tylko na określony czas i do wyraźnie wskazanej grupy odbiorców. "CPN" nie spełnia z pewnością tych dwóch ostatnich kryteriów, bo program powraca, a jego adresatami są wszyscy konsumenci, niezależnie od poziomu ich dochodów itd.

W porównaniu do wiosny sytuacja różni się o tyle, że prezydent Karol Nawrocki podpisał ustawę o opodatkowaniu nadmiarowych zysków koncernów paliwowych.

W tym kontekście możemy nieco inaczej spojrzeć na skutki fiskalne "CPN", bo mamy tym razem pewien pakiet przepisów: jeden dotyczy ograniczenia wpływów budżetowych, a drugi pokazuje, w jaki sposób rządzący chcą te braki uzupełnić. Nie oznacza to jednak automatycznie, że program "CPN" pozostanie bez żadnego wpływu na stan finansów publicznych w Polsce.