Pilnują budżetu, starli się z rządem. "Niefortunna reakcja ministerstwa"

• To anonimowy, niefortunny komunikat. Czekamy na pełną, merytoryczną odpowiedź z Ministerstwa Finansów – tak dr Sławomir Dudek komentuje ostrą reakcję resortu na pierwszą opinię Rady Fiskalnej o projekcie budżetu.
• Apelujemy do wszystkich stron sporu politycznego o szybkie podjęcie działań na rzecz ograniczenia długu i deficytu. Koszty społeczne takiej operacji będą wtedy mniejsze – przekonuje nasz rozmówca.
• Weryfikacja programów wyborczych nie leży w zakresie obowiązków Rady, ale warto taki proces uruchomić przed nadchodzącą kampanią do parlamentu – mówi money.pl szef Rady Fiskalnej.

Tomasz Setta, money.pl: Rada Fiskalna po raz pierwszy w historii przedstawiła opinię do projektu budżetu państwa na przyszły rok. I od razu mamy spięcie: Ministerstwo Finansów twierdzi, że Rada postąpiła niezgodnie z prawem i wyszła w tej opinii poza swój mandat.

Dr Sławomir Dudek, przewodniczący Rady Fiskalnej: Ujmę to tak: z punktu widzenia instytucjonalnego to niefortunna reakcja Ministerstwa Finansów. Trudno nawet odnieść się do tego merytorycznie. Mamy do czynienia z anonimowym komunikatem prasowym. Nie traktuję tego jako formalnej odpowiedzi na naszą opinię.

My, jako Rada, wykonaliśmy swoją robotę. Przedstawiliśmy 39 stron analiz, wzorów i wyliczeń. Przygotowaliśmy 14 rekomendacji, 12 ocen cząstkowych, symulacje wariantowe. Cały dokument został przyjęty jednogłośnie, a przypomnę, że członków Rady wskazały różne ośrodki i instytucje – wszyscy mamy różne wrażliwości.

Ministerstwo Finansów zapewnia w tym komunikacie, że w ciągu dwóch miesięcy opublikuje pełną odpowiedź na to, co znalazło się w waszej opinii.

Rzeczywiście, zgodnie z ustawą, resort ma teraz na to dwa miesiące. Mam jednak nadzieję, że poznamy tę odpowiedź szybciej. Z prostej przyczyny: budżetowy pociąg już ruszył. Do końca września, czyli w ciągu najbliższych dwóch tygodni, ostateczny projekt budżetu trafi przecież do Sejmu. Poza wszystkim widać, że ministerstwu wystarczyło zaledwie kilkanaście godzin, żeby sformułować oświadczenie o tym, co de facto znajdzie się w jego końcowej analizie.

Przypomnijmy, że Rada Fiskalna to zupełnie nowa instytucja. Pierwsza opinia o budżecie mogła być okazją do tego, żeby rozpychać się łokciami w istniejącym systemie.

Rada Fiskalna postępuje zgodnie ze swoim mandatem. Zrobiliśmy to, czego oczekuje od nas opinia publiczna. Po prostu ostrzegamy przed zagrożeniami. Taki jest sens istnienia rad fiskalnych.

W komunikacie na stronie ministerstwa czytamy, że nasza analiza powinna brać pod uwagę tylko 2027 r., czyli rok budżetowy, ale w ustawie o Radzie Fiskalnej nie ma takiego wymogu. Po drugie, finanse publiczne nie mają "terminu przydatności". Dług publiczny, odsetki od niego – nic z tych rzeczy nie znika wraz z końcem roku budżetowego.

Ministerstwo idzie dalej, bo w tym samym komunikacie podważa też kompetencje i wiedzę członków Rady Fiskalnej. Chodzi o wasze stanowisko w sprawie stabilizującej reguły wydatkowej.

Panie redaktorze, zajmuje się pan od lat gospodarką i finansami. Rozumie pan stabilizującą regułę wydatkową?

Skłamałbym, gdybym powiedział, że rozumiem w stu procentach.

Proszę się nie przejmować. Na Forum Prognoz Rady Fiskalnej zapraszamy ekonomistów z największych polskich banków i instytucji finansowych. W naszej ankiecie aż 93 proc. z nich odpowiedziało, że nie rozumie w pełni tej reguły. Czy tak powinno być? Moim zdaniem nie.

Kiedy wiele lat temu współtworzyłem tę regułę, dbaliśmy o to, żeby te przepisy były zrozumiałe – jeśli nie dla wszystkich, to przynajmniej dla głównych ekonomistów i dziennikarzy zajmujących się gospodarką – żeby można było samodzielnie odtworzyć wyliczenia, podstawiając do wzoru publicznie dostępne lub łatwe do obliczenia parametry.

W 2023 r., czyli jeszcze za poprzedniej władzy, rozpoczął się proces psucia parametrów reguły wydatkowej. Zaczęły pojawiać się kolejne klauzule i wyjątki. A reguła, od której mnoży się wyjątki, przestaje być regułą. Niektóre parametry, w tym "korekta konsolidacyjna", stały się swego rodzaju czarnymi skrzynkami. W praktyce resort finansów zyskał pewnego rodzaju monopol na interpretowanie reguły.

Może w tym szaleństwie jest metoda? Skoro reguła jest tak pogmatwana, to nikt nie może rozliczyć Ministerstwa Finansów z jej stosowania?

Reguła ma ograniczać swobodę ministra, a nie zależeć od tego, jak on sam ją zinterpretuje. I my na to zwracamy uwagę. Celem reguły jest obliczenie, o ile w danym roku mogą zwiększyć się wydatki państwa.

W warunkach wysokiego deficytu i długu wzrost wydatków jest pomniejszony o tzw. korektę konsolidacyjną. To bardzo ważny element reguły, który kiedyś był precyzyjnie, liczbowo zdefiniowany w ustawie. Dzisiaj tak nie jest. Chcemy otworzyć tę czarną skrzynkę i naprawić ten element reguły, aby sposób obliczania korekty był przejrzysty i możliwy do niezależnego zweryfikowania.

Przeprowadziliśmy w tej sprawie pełną analizę systemowo-prawną i rachunkową. Zbadaliśmy spójność tego zapisu z pozostałymi przepisami reguły oraz regulacjami europejskimi. Na tej podstawie uznaliśmy, że w tym zakresie reguła jest stosowana nieprawidłowo.

Informacje uzyskane od Ministerstwa Finansów o sposobie obliczania korekty zapisaliśmy w postaci równań, aby dokładnie prześledzić logikę tej metody. Delikatnie mówiąc: wynik nas zadziwił. Okazało się, że znaczna część tego rozbudowanego ustawowego wzoru po prostu się skraca. Sprawdzaliśmy to kilka razy. Czy taki był zamiar tego przepisu? To skomplikowana kwestia. Długo zastanawialiśmy się, czy zamieszczać w opinii szczegółowe wzory, ale uznaliśmy, że wymagają tego rzetelność i przejrzystość.

Co więcej, kiedy pracowaliśmy nad opinią, trzykrotnie prosiłem też Ministerstwo Finansów o spotkanie. Dotąd do niego nie doszło.

Opinia o budżecie jest rozbudowana i nie zdołamy omówić wszystkich wniosków. Który z nich wydaje się panu najważniejszy?

Moim zdaniem kluczowe jest wieloletnie planowanie. Pewnie pana zaskoczę tym, co teraz powiem, ale uważam, że sama ustawa budżetowa na 2027 r. jest paradoksalnie bez znaczenia.

Już tłumaczę, o co chodzi. Finanse publiczne to trylogia, opowieść rozpisana na kilka tomów. W tym porównaniu jednoroczny projekt budżetu to zaledwie połowa pierwszego tomu. A nam, jako Radzie Fiskalnej, zależy na przedstawieniu opinii publicznej całej historii.

Czyli?

Po pierwsze, potrzebujemy średniookresowego planu pokazującego aktualny stan finansów, ewentualne pola manewru i to dokąd zmierzamy z długiem i deficytem. Drugi wniosek z naszej opinii jest taki, że projekt przedstawiony przez rząd nie ma żadnej polisy ubezpieczeniowej na wypadek sytuacji, w której dług publiczny przekroczy poziom 55 proc. PKB.

Nie mamy żadnego buforu bezpieczeństwa, a wykazaliśmy, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem do przekroczenia tego progu dojdzie w przyszłym roku. Budżet państwa powinien w tym zakresie być szczery. Należało w nim pokazać, że przekraczamy próg ostrożnościowy i już rozpocząć prace analityczne nad przygotowaniem planu redukcji deficytu, które są konsekwencją przekroczenia tego progu.

Wskazaliśmy też na bardzo duże ryzyka legislacyjne związane z projektem ustawy budżetowej. Uwzględniono w nim ponad 15 mld złotych dochodów, które mogą się nie zmaterializować, jeśli prezydent nie zgodzi się na rządowe ustawy.

Mamy też deficyt budżetowy, sięgający ponad 7 proc. polskiego PKB. To jeden z najwyższych, jeśli nie najwyższy, wskaźników w całej Unii Europejskiej. Z czego to wynika?

W naszej ocenie to efekt decyzji dotyczących polityki społecznej, podatkowej i obronnościowej w tej i poprzedniej kadencji parlamentu. Te nożyce pomiędzy dochodami i wydatkami zaczęły się drastycznie rozwierać mniej więcej w 2022 r.

Obalamy również mit, że rosnący deficyt jest wynikiem załamania dochodów państwa. Nic takiego nie miało miejsca, a problemem są działania po stronie wydatkowej bez pokrycia w dochodach. Oczywiście, uszczelnianie systemu podatkowego jest stale potrzebne, ale dochody z tego tytułu nie będą spektakularne.

Załóżmy, że w idealnym świecie politycy dogadują się i pokazują plan na redukcję wydatków. Jaką mamy gwarancję, że to nas doprowadzi do celu? Cięcia budżetowe to sprzężenie zwrotne: mniej wydatków socjalnych to słabsza konsumpcja, a słabsza konsumpcja to mniejsze zyski firm i wpływy do budżetu z podatków.

Dlatego w naszej opinii apelujemy do wszystkich stron politycznego sporu o szybkie podjęcie działań. Koszty społeczne takiej operacji będą wtedy mniejsze. Sądzę, że mamy jeszcze szansę przeprowadzić konsolidację finansów publicznych na naszych warunkach, a nie na warunkach rynków finansowych. Można taki plan rozłożyć na lata.

Jasne, nie ma takiej konsolidacji, która nie boli. Ale mamy przed sobą wybór: albo zrobimy to w uporządkowany i rozłożony w czasie sposób, albo będziemy działać w pośpiechu pod presją rynków, bez żadnego planu. Już teraz widzimy, że sytuacja geopolityczna nam nie sprzyja. Proszę spojrzeć, co się dzieje z rentownością polskich obligacji. Inwestorzy żądają coraz więcej za pożyczone nam pieniądze. Powtarzam to za każdym razem: nie da się mieć szwedzkich wydatków i kursu na irlandzkie podatki (duże wydatki na programy socjalne przy niskich wpływach z podatków – red.) .

Przypomnę, że lada chwila czeka nas też przegląd (już w piątek, tuż po tej rozmowie, agencja Moody's obniżyła rating Polski – red.) ze strony agencji ratingowych. One też oczekują, że Polska przedstawi średniookresowy plan naprawy sytuacji. Największym zagrożeniem dla finansów publicznych w Polsce jest, niestety, klincz polityczny. Bez szerokiego porozumienia nie da się przeprowadzić żadnej sensownej reformy.

Rada Fiskalna twierdzi, że w 2027 r. jest bardzo wysokie ryzyko naruszenia przez dług publiczny progu ostrożnościowego 55 proc. PKB. Co nas wtedy czeka i kiedy zobaczymy pierwsze skutki?

Efekty będą przesunięte w czasie. O tym, czy próg ostrożnościowy został naruszony w 2027 r., dowiemy się dopiero w 2028 r. Opóźnienie bierze się stąd, że Główny Urząd Statystyczny potrzebuje kilku miesięcy na obliczenie PKB. W praktyce oznacza to, że ograniczenia wynikające z przekroczenia progu trzeba będzie zastosować przy projektowaniu budżetu na 2029 r. I naszym zadaniem jest o tym ostrzegać.

Co ciekawe, będzie to w pełni autorski budżet rządu, który wyłoni się po przyszłorocznych wyborach parlamentarnych. Sytuacja będzie wtedy naprawdę trudna. Nie chcę przy tym mówić, co nas wtedy czeka – moim zadaniem jest zrobić wszystko, by polski dług nie testował systemowych granic. Uważam, że reguły są po to, żeby ich przestrzegać.

W kampanii wyborczej chyba żadna z partii nam o tym nie powie?

Uważam, że każdy komitet powinien pokazać w swoim programie wyborczym plan naprawy finansów publicznych. Nie wyobrażam sobie, że nie będzie w tych broszurach takiego rozdziału. To element odpowiedzialności za państwo, ale też ważny sygnał dla agencji ratingowych. Każda z nich zobaczy taki plan i stwierdzi: partie polityczne mają różne propozycje i czekamy, co wydarzy się po wyborach.

Jeśli politycy nie pokażą tych pomysłów, a zamiast tego rozwiąże się nam worek z kosztownymi obietnicami wyborczymi, to stoimy w obliczu ryzyka obniżenia wiarygodności kredytowej kraju. Dodam, że ewentualne plany na naprawę sytuacji finansów publicznych nie mogą być na slajdach czy w formie wpisów na X. To muszą być dokładnie policzone propozycje – punkt po punkcie, z tabelkami i konkretnymi kwotami.

Może to zadanie dla Rady Fiskalnej?

Weryfikacja programów wyborczych nie jest w mandacie Rady, ale warto się zastanowić, jak uruchomić taki proces – być może we współpracy z think tankami. Wyobrażam sobie taki model, w którym do arkusza można wpisać poszczególne postulaty różnych partii i uzyskać odpowiedź: przez takie lub inne działania przekraczamy dopuszczalne progi.

Powtarzam: jeśli nie zrobimy tego sami, rozliczą nas rynki finansowe. A tego nie chcemy, bo nastroje rynkowe są bardzo zmienne i nieprzewidywalne.

Z ostatniego sondażu dla "Rzeczpospolitej" wynika, że ponad 39 proc. pytanych chce ograniczenia wydatków socjalnych, jeśli ma to pomóc w ograniczeniu deficytu. Sądzi pan, że na inaczej postawione konkretne pytanie w stylu "czy dobrowolnie zrezygnujesz z 800 plus albo renty wdowiej?" odpowiedzi byłyby takie same?

Do tego jest potrzebny uczciwy dialog z obywatelami. Podam panu przykład: czy kiedy dekadę temu wprowadzono najpierw 500 plus, a potem 800 plus, to ktoś powiedział wyborcom, że aby to sfinansować, trzeba będzie zamrozić progi podatkowe na wiele lat?

Nikt w tamtej dyskusji nie przedstawił takiej zależności, czyli nie dał obywatelom pełnej informacji na temat skutków podejmowanych działań. Żaden nauczyciel nie wiedział wtedy, że za kilka lat zacznie przez to wpadać w drugi próg podatkowy. Nie wiemy tego na pewno, ale być może lepiej poinformowani wyborcy podejmowaliby zupełnie inne decyzje.

To wszystko pokazuje, że potrzebujemy jak najwięcej edukacji i wielkich, narodowych korepetycji z finansów publicznych. Dla własnego dobra i bezpieczeństwa. Rada Fiskalna chciałaby to robić, ale do tego potrzebne są zasoby. Takie zasoby ma Ministerstwo Finansów, są też media publiczne. Aż prosi się o przygotowanie kampanii informacyjnej, która będzie tłumaczyć, że z uszczelnienia podatków już niewiele wyciśniemy, że jeśli chcemy mieć szwedzkie wydatki, to musimy płacić szwedzkie – wysokie – podatki.

Finanse publiczne to nasza wspólna sprawa i zależy nam, żeby jak najwięcej osób wciągnąć do tej dyskusji.